拾階而上 逐光而行

編者按：

過去一年，政府采購理論研究拾階而上，留下了堅(jiān)實(shí)的足跡，推動(dòng)著政府采購制度建設(shè)向縱深發(fā)展。本期理論前沿版對(duì)全年政府采購理論界熱議的話題進(jìn)行了盤點(diǎn)，以饗讀者。

拾階而上 逐光而行

——2024年政府采購理論界熱議話題盤點(diǎn)

■ 本報(bào)記者 張舒慧

以“規(guī)制+推動(dòng)”點(diǎn)亮“公平”之光

——規(guī)制異常低價(jià)評(píng)審。

近年來，異常低價(jià)投標(biāo)現(xiàn)象屢見不鮮，而由此引發(fā)的爭論也始終沒有停止過?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱87號(hào)令）第六十條雖然規(guī)定了出現(xiàn)異常低價(jià)投標(biāo)現(xiàn)象的評(píng)標(biāo)做法，但不少人認(rèn)為該規(guī)定不夠細(xì)化。

全國人大機(jī)關(guān)采購中心工作人員楊曉莉認(rèn)為，現(xiàn)行87號(hào)令第六十條的適用困境主要有三點(diǎn)：一是評(píng)標(biāo)委員會(huì)不愿行使異常低價(jià)投標(biāo)的審查認(rèn)定權(quán)。一方面，專家之間容易有分歧；另一方面，程序一旦啟動(dòng)，正常的評(píng)審環(huán)節(jié)會(huì)延長，還可能會(huì)觸發(fā)質(zhì)疑投訴。二是評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定能力有限。當(dāng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)遇到某投標(biāo)人報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查的投標(biāo)人報(bào)價(jià)時(shí)，只能對(duì)其進(jìn)行詢問。如果投標(biāo)人作出了相應(yīng)解釋，受限于價(jià)格構(gòu)成的復(fù)雜性和市場情況的多樣性，那么評(píng)標(biāo)委員會(huì)很難確定投標(biāo)人的解釋是否合理。同時(shí)，確定合理性一般需要進(jìn)行深入的市場調(diào)研和咨詢，評(píng)標(biāo)委員會(huì)很難保障在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成共識(shí)，或給出充分的理由來否定投標(biāo)。三是審查標(biāo)準(zhǔn)是否合理有待商榷。目前來看，報(bào)價(jià)是否屬于低價(jià)，取決于在不確定范圍內(nèi)的競爭對(duì)手及其報(bào)價(jià)。這種標(biāo)準(zhǔn)是否合理，有待商榷；低價(jià)是否必然引起不誠信履約，也有待商榷。

值得高興的是，財(cái)政部日前印發(fā)了《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動(dòng)解決政府采購異常低價(jià)問題試點(diǎn)工作的通知》，決定自2025年2月1日起，在北京、天津、上海、福建、廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自由貿(mào)易港開展推動(dòng)解決政府采購異常低價(jià)問題試點(diǎn)工作。《通知》規(guī)定了四種評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查程序的情形；同時(shí)明確，如出現(xiàn)異常低價(jià)情形，評(píng)審專家不作為的將被追責(zé)，進(jìn)一步壓實(shí)了評(píng)審專家的責(zé)任。

業(yè)內(nèi)專家紛紛表示，此舉對(duì)于解決政府采購異常低價(jià)問題具有重要意義，相信未來可以形成可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。

——推動(dòng)政采公平競爭。

《公平競爭審查條例》去年公開發(fā)布，對(duì)“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”“玻璃門”等重拳出擊，填補(bǔ)了我國公平競爭審查制度的立法空白。那么政府采購從中有何借鑒？如何讓公平競爭理念在政府采購領(lǐng)域更加深入人心？

其實(shí)早在2019年7月，財(cái)政部就出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（以下簡稱《通知》），而為照顧本地企業(yè)中標(biāo)，要求有關(guān)部門建立本地企業(yè)供應(yīng)商庫，或者與本地企業(yè)簽訂政府采購意向書等各種地方保護(hù)形式均在《通知》規(guī)定的清理范圍內(nèi)。

但出于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮和政績考核壓力，個(gè)別地方政府往往簡單地認(rèn)為《通知》只是部門文件而不具有法律效力。因此，仍要求當(dāng)?shù)芈毮懿块T（包括財(cái)政部門）繞過上述規(guī)定，繼續(xù)執(zhí)行或新出臺(tái)地方保護(hù)措施，否則便以不擔(dān)當(dāng)作為名義通報(bào)批評(píng)，讓職能部門左右為難。

為此，山東省濰坊市財(cái)政局財(cái)稅高級(jí)經(jīng)濟(jì)師蔣守華建議，財(cái)政部門作為政府采購監(jiān)督管理部門，在制定或?qū)彶檎少徴叽胧r(shí)，不但要以身作則，堅(jiān)決對(duì)妨礙公平競爭的做法說“不”，而且還要做到火眼金睛，識(shí)別并糾正隱性妨礙公平競爭的做法。

天津市公共資源交易中心工作人員王永鋒認(rèn)為，可以通過政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)化，有效規(guī)避歧視性條款，預(yù)防采購需求通過設(shè)置特定的專利、商標(biāo)、品牌、技術(shù)路線等方式指向特定供應(yīng)商或者特定產(chǎn)品。進(jìn)一步完善政府采購信息公開制度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督與公眾參與，增強(qiáng)政府采購信息公開的透明度、公信力和權(quán)威性。聚焦《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》，積極構(gòu)建政府采購公平競爭的自我評(píng)估機(jī)制和第三方評(píng)估機(jī)制，制定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、尺度均衡的政府采購公平競爭評(píng)估工具和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)市場競爭狀況的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、動(dòng)態(tài)監(jiān)測、結(jié)果分析。

全國預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì)個(gè)人理事黃民錦認(rèn)為，應(yīng)圍繞制度上全貫通、責(zé)任上全鏈條、管理上全周期、對(duì)象上全覆蓋，制定可操作的配套政策和文件。比如，研究制定公平競爭審查制度崗位責(zé)任制辦法，明確各方“不可為”的邊界；建立年度公平競爭審查制度責(zé)任清單并跟蹤督促落實(shí)；制定科學(xué)的內(nèi)控考評(píng)制度，將結(jié)果作為內(nèi)控評(píng)價(jià)重要參考；建立落實(shí)公平競爭審查制度考核評(píng)比機(jī)制，完善考核評(píng)比內(nèi)容和指標(biāo)，將公平競爭審查工作納入日?？己撕蛯ｍ?xiàng)考評(píng)；建立健全重要崗位約談、專項(xiàng)督促檢查等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，做實(shí)日常監(jiān)督職責(zé)。

以“創(chuàng)新+對(duì)接”點(diǎn)亮“開放”之光

——放眼國際看創(chuàng)新采購。

當(dāng)前，我國正在主動(dòng)對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。自去年6月1日起開始實(shí)施的《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》，在政府采購領(lǐng)域?yàn)樨瀼貒覄?chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略提供了一種新的工具，既符合國際通行做法，又滿足世界銀行營商環(huán)境新指標(biāo)的要求。

不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，為了讓這一工具得到廣泛使用并達(dá)成推動(dòng)創(chuàng)新的效果，還需要完備的政策框架。這是因?yàn)閯?chuàng)新采購面臨的主要阻礙來自于行為和組織方面。負(fù)責(zé)政府采購的公務(wù)人員，和所有公務(wù)員一樣，都具有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、注重程序、合規(guī)為先的謹(jǐn)慎特性。如果法規(guī)、政策框架不明確，容錯(cuò)和激勵(lì)機(jī)制不到位，以及缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和指引，則采購人很難向創(chuàng)新采購邁出關(guān)鍵一步。

長春理工大學(xué)法學(xué)院教授王平以歐盟創(chuàng)新伙伴關(guān)系為例，建議在協(xié)調(diào)法規(guī)和政策框架、建立激勵(lì)機(jī)制、給予專項(xiàng)資金支持、提升采購專業(yè)人員能力等方面多做探索。比如，在協(xié)調(diào)法規(guī)和政策框架方面，歐盟委員會(huì)于2021年6月18日出臺(tái)了《創(chuàng)新采購指南》，將與創(chuàng)新采購相關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。該指南不僅闡釋了為創(chuàng)新采購量身定做的采購方式（如創(chuàng)新伙伴關(guān)系、設(shè)計(jì)競賽、研發(fā)服務(wù)采購、前商業(yè)采購等）的使用，而且對(duì)在其他采購程序中如何從需求管理、市場調(diào)查、技術(shù)規(guī)格、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、合同條件等方面推動(dòng)創(chuàng)新提出了具體建議。因此，王平建議，主管機(jī)關(guān)可對(duì)我國現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)，尤其是各部門、各地方關(guān)于創(chuàng)新產(chǎn)品、首臺(tái)（套）設(shè)備的認(rèn)定和優(yōu)先采購政策，進(jìn)行系統(tǒng)梳理、整合和說明，為推動(dòng)創(chuàng)新采購提供透明、公平、可預(yù)見的法治環(huán)境。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授姜愛華也介紹了一些國際通行做法。比如，美國建立研發(fā)合同制，并采用首購方法加大政府采購對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持；德國要求在招標(biāo)公告中將具有創(chuàng)新導(dǎo)向的專業(yè)技術(shù)作為資格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)；日本政府優(yōu)先采購本國創(chuàng)新產(chǎn)品，并對(duì)外國供應(yīng)商進(jìn)行限制；韓國政府帶頭購買和使用中小企業(yè)的高科技產(chǎn)品等。

——對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就“對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則”“推進(jìn)制度型開放”等工作進(jìn)行了深刻論述和戰(zhàn)略擘畫，為全面深化改革和擴(kuò)大開放提供了根本遵循。

近年來，北京、上海、海南等地紛紛響應(yīng)國家號(hào)召，對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府采購領(lǐng)域?qū)訃H高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則作出部署。比如，上海市財(cái)政局通過印發(fā)《關(guān)于對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)政府采購改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)招標(biāo)公告預(yù)計(jì)發(fā)布日期、投標(biāo)截止日期、獲取采購文件的渠道和方式等內(nèi)容作了嚴(yán)格要求。海南省要求在海南省政府采購網(wǎng)上發(fā)布合同公告時(shí)，除發(fā)布現(xiàn)有內(nèi)容外，還需同步發(fā)布中標(biāo)供應(yīng)商法定代表人的姓名及性別。

與此同時(shí)，國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則在不斷發(fā)展演進(jìn)變化，從關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘等邊境規(guī)則拓展至更廣泛的邊境后規(guī)則。

“邊境后改革不僅僅在于對(duì)外資企業(yè)給予國民待遇，而在于對(duì)國內(nèi)所有的市場主體，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)等，都要給予一個(gè)公平、平等的待遇，這是制度型開放更重要的價(jià)值?！睂?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)WTO研究院院長屠新泉表示，即使是國內(nèi)市場主體之間，其實(shí)也沒有完全實(shí)現(xiàn)公平、平等的待遇，如不同地方之間還存在壁壘等。政府采購領(lǐng)域自然也涉及前面的問題。比如，如何將制度型開放的理念注入到政府采購制度中；在政府采購過程中，對(duì)于提供商品、服務(wù)、數(shù)據(jù)等外資企業(yè)，如何給予其平等的國民待遇等。屠新泉認(rèn)為，應(yīng)該要借助邊境后改革或制度型開放，打造一個(gè)更加公開、公平、公正的營商環(huán)境。

國際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟(jì)金融學(xué)院教授趙勇表示，國外經(jīng)驗(yàn)可為我國完善政府采購制度體系提供有益參考。以美國為例，美國在20世紀(jì)曾推動(dòng)過兩項(xiàng)重要的改革。一是美國國會(huì)于1974年頒布了《聯(lián)邦采購政策辦公室法》，設(shè)立了美國聯(lián)邦采購政策辦公室，旨在為政府采購政策和程序提供總體方針。二是美國聯(lián)邦采購政策辦公室推動(dòng)建立了聯(lián)邦采購條例體系，從而統(tǒng)一了包括國防部門在內(nèi)的幾乎所有行政機(jī)構(gòu)在使用財(cái)政性資金購買貨物、工程和服務(wù)時(shí)所遵循的主要規(guī)章。

業(yè)內(nèi)專家一致認(rèn)為，在全球化的浪潮下，我國若要完善政府采購制度體系，除了必須遵循國際規(guī)則外，還應(yīng)緊密結(jié)合我國具體國情，以實(shí)現(xiàn)國際化與本土化的有機(jī)結(jié)合。

以“聚焦+推進(jìn)”點(diǎn)亮“規(guī)范”之光

——聚焦央企采購。

眾所周知，我國公共采購領(lǐng)域有兩部基本法律，即《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》適用于我國境內(nèi)的招標(biāo)行為，《政府采購法》適用于政府采購領(lǐng)域。

“雖然有兩部公共采購相關(guān)的法律，但同為公共采購的中央管理企業(yè)（以下簡稱央企）采購卻面臨著部分采購活動(dòng)無法可依的困境?！鄙钲谑姓少弲f(xié)會(huì)專家雷金輝表示，《招標(biāo)投標(biāo)法》主要規(guī)范我國境內(nèi)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，不適用于非招標(biāo)采購方式?！墩少彿ā冯m然同時(shí)規(guī)制招標(biāo)方式和非招標(biāo)方式，但按照現(xiàn)行規(guī)定，央企并不是政府采購的主體。央企非招標(biāo)采購長期以來缺乏系統(tǒng)化的法律規(guī)范，要么“土法上馬”，要么照搬照抄政府采購的作業(yè)，在實(shí)踐中存在諸多“藥不對(duì)癥”或者“水土不服”的問題。

業(yè)內(nèi)專家一致認(rèn)為，央企的生存與發(fā)展關(guān)系到國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈，在主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)著支配地位，是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱。為了貫徹黨的二十大精神，落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略部署，建議將央企（可以擴(kuò)展到省管以上國企）采購融入政府采購統(tǒng)一大市場。

“建議由全國人大財(cái)經(jīng)委牽頭，將包括央企、國有金融企業(yè)、招標(biāo)投標(biāo)在內(nèi)的采購活動(dòng)制定統(tǒng)一、規(guī)范的政府采購法律。對(duì)于有特殊性的、不屬于《政府采購法》調(diào)整范疇內(nèi)的采購活動(dòng)，可以參照執(zhí)行?！辈烧性茢?shù)智化采購研究中心宋軍認(rèn)為，央企采購融入政府采購統(tǒng)一大市場，并不是管理權(quán)的轉(zhuǎn)變，落腳點(diǎn)在于供應(yīng)商管理的統(tǒng)一，不能片面地理解為“融入”就是對(duì)央企管理權(quán)的轉(zhuǎn)變。

據(jù)介紹，“融入”既不是將央企管理權(quán)統(tǒng)一，也不是將全部央企作為采購人或采購實(shí)體納入《政府采購法》調(diào)整范疇，而是思想認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一、操作程序的統(tǒng)一，特別是供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)無差別待遇等全方位管理的統(tǒng)一。供應(yīng)商管理的統(tǒng)一是為了營造良好的營商環(huán)境，尊重市場主體地位。其中，減少供應(yīng)商參與市場活動(dòng)的交易成本是核心。

——推進(jìn)代理機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展。

政府采購代理是采購活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，政府采購代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)能力和水平直接影響著政府采購活動(dòng)的質(zhì)量和效率。從2003年《中華人民共和國政府采購法》實(shí)施，到2024年《政府采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查暫行辦法》發(fā)布，其間種種改革無一不體現(xiàn)著財(cái)政部對(duì)于加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理，促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展的決心。在新形勢、新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)下，代理機(jī)構(gòu)如何抓住機(jī)遇，從“程序型的政府采購代理”向“政府采購全生命周期咨詢服務(wù)”轉(zhuǎn)型，走出專業(yè)化、差異化發(fā)展之路，是其面臨的重要課題。

中技國際招標(biāo)有限公司段艷華表示，雖然代理機(jī)構(gòu)普遍面臨尋找項(xiàng)目難、委托代理難、正常收費(fèi)難等問題，但市場存在無序競爭和惡意低價(jià)競爭現(xiàn)象是原因之一，更重要的是部分代理機(jī)構(gòu)不重視自身服務(wù)質(zhì)量的提升。在她看來，采購代理服務(wù)依托專業(yè)化隊(duì)伍來完成，故首先需要提升從業(yè)人員的專業(yè)水平，即代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員在上崗前應(yīng)將政府采購知識(shí)學(xué)深悟透、把握到位。換言之，要學(xué)好政策、做好服務(wù)，以專業(yè)化的服務(wù)來提升自身的知名度和影響力，進(jìn)而做大、做強(qiáng)代理服務(wù)業(yè)務(wù)。

中招國際招標(biāo)有限公司尹德淳表示，作為代理機(jī)構(gòu)，應(yīng)順應(yīng)發(fā)展趨勢，提供高質(zhì)量的采購代理服務(wù)。因此，需要做好多項(xiàng)轉(zhuǎn)變。比如，要從“招沒招”向“好不好”轉(zhuǎn)變。以前采購人考慮的是要不要招標(biāo)、招標(biāo)率是多少，現(xiàn)在考慮的是采購整體效果好不好。因此，要站在采購人的角度，橫向、縱向?qū)Ρ日袠?biāo)效果好不好。從“個(gè)別好”向“普遍好”轉(zhuǎn)變。以前監(jiān)管就是查幾個(gè)項(xiàng)目，但現(xiàn)在則是規(guī)定好了具體的審查范圍、程序、要求，這就要求代理機(jī)構(gòu)重視對(duì)代理項(xiàng)目的篩選。從“模仿者”向“創(chuàng)自己”轉(zhuǎn)變。政府采購不僅僅是網(wǎng)上下載一個(gè)范本、借一份合同，“揉一揉”就將項(xiàng)目對(duì)付過去了。只有關(guān)注細(xì)節(jié)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才能形成有自身知識(shí)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)驗(yàn)。從“局部好”到“全鏈好”轉(zhuǎn)變。要在整體的采購鏈上有所延伸，如采購預(yù)算、采購需求、履約驗(yàn)收、績效評(píng)價(jià)等。

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