政府采購異常低價認定添“利器”

【規制異常低價評審】

政府采購異常低價認定添“利器”

■ 張澤明

日前，財政部印發《關于在相關自由貿易試驗區和自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），決定在北京、天津、上海、福建、廣東自由貿易試驗區和海南自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作。這是財政部首個針對政府采購異常低價進行具體認定的規范性文件，意味著低于成本報價認定難的問題，終于進入實質性解決階段。《通知》自2025年2月1日起正式實施，對政府采購行業意義重大。

《通知》精神值得深入體會

一是各方責任更加清晰。《通知》明確了采購人與評審委員會對防止異常低價的責任。簡而言之，采購人應當從需求端做好管理，明確政府采購項目預算的合理性，避免因預算或最高限價制定不合理而導致供應商報價明顯低于最高限價，形成“假性低價”的問題。評審委員會則應負起嚴格評審的責任，對于出現《通知》判定為異常低價的報價，要啟動異常低價投標（響應）審查，并對供應商報價合理性作出判斷。

二是明確異常低價判定規則。《通知》構建了可細化執行的低價判斷標準，即對所有通過符合性審查的供應商報價進行比較，以此判斷異常低價。四種異常低價判定規則，相當于給可能為異常報價的供應商設定三個價格標尺，分別為最高限價、倒數第二低價和合格供應商平均價。若報價低于最高限價45%、后兩個價格標尺50%，則會觸發異常低價審查程序。

三是異常低價審查范圍擴大。法律法規對異常低價的規定，之前僅限于采用招標這種采購方式，且規定偏原則，難以操作。例如，《中華人民共和國招標投標法》第三十三條規定，投標人不得以低于成本的報價競標；第四十一條明確，中標人的投標價格不能低于成本。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第六十條規定，“評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現場合理的時間內提供書面說明，必要時提交相關證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理。”這些法律法規并未覆蓋除招標之外采用其他政府采購方式項目的異常低價處理。此次《通知》的出臺，實現了對所有政府采購方式異常低價審查的全覆蓋，使法律體系對異常低價的認定更加完備、詳盡。

四是明確異常低價處置程序。按照《通知》的設計，在評審委員會發現有異常低價情況后，需啟動異常低價投標（響應）審查，供應商需要在評審現場合理的時間內提供書面說明及必要的證明材料。供應商需要通過提交項目具體成本測算等與報價合理性相關的書面說明、證明材料，對低價作出解釋。評審委員會判斷供應商說明是否合理的依據，來自于同類產品在主要電商平臺的價格、該行業當地薪資水平等。如果供應商拒絕提供說明或說明不能證明報價合理性，那么評審委員會可直接認定該供應商報價為無效投標（響應），并在評審報告中予以記錄。如此一來，這就構成了一個完整的異常低價處置程序。

《通知》實施將對相關各方業務能力提出挑戰

一是對采購人需求管理水平要求更高。為了更加徹底清除供應商異常低價報價的“土壤”，《通知》除了要求采購人要充分利用市場調查、合理分包等手段做好設定最高限價需求管理外，還明確要求采購人在信息化建設、耗材使用量大的儀器設備等采購項目上加強管理，原因在于這幾類項目是供應商惡性低價競爭的“重災區”。《通知》對于信息化建設項目的規范尤其明確，如“采購人應當要求供應商嚴格落實相關開放性、兼容性標準和規范要求，按合同約定提供服務，在系統運行過程中，不得在合同約定之外以任何名義向相關服務對象收取費用”等。

筆者認為，只有供應商的信息系統具有開放性、兼容性，采購人在后期系統升級采購時才有可能實現供應商充分競爭，避免直接以單一來源采購方式采用原信息系統建設供應商。如此一來，供應商在信息系統建設階段以異常低價“圈地”拿下項目，然后在后期系統升級或維保時高價拿回之前讓步的利潤的“玩法”就不靈了。此外，要求供應商在系統運行中不得額外向服務對象收取費用，打消了供應商先低價拿項目，再通過非法收費“堤內損失堤外補”的念頭。這樣雙管齊下，可以避免之前“一分錢中標云服務”等社會關注度高、爭議大的問題再出現。當然，這對采購人的需求管理水平提出了很高的要求，需要在試點過程中不斷總結好的經驗做法。

二是對評審委員會的異常低價審查水平要求更高。長期以來，評審委員會罕有對異常低價進行成功審查的案例。究其原因，主要有三個難題：其一，審查標準不確定；其二，評審委員會成員可能對審查結果無法達成一致；其三，評審委員會認定能力有限。

《通知》的出臺，解決了審查標準不確定的問題。至于評審委員會對審查結果無法達成一致的難題，政府采購相關法律法規也有規定，即按照少數服從多數的原則。比如，87號令第六十一條規定，“評標委員會成員對需要共同認定的事項存在爭議的，應當按照少數服從多數的原則作出結論。持不同意見的評標委員會成員應當在評標報告上簽署不同意見及理由，否則視為同意評標報告。”至于評審委員會認定能力不足的難題，《通知》的解決方法是既要求供應商自證其低報價合理性，提交說明以供評審委員會參考，又指明評審委員會要參考同類產品在主要電商平臺的價格、該行業當地薪資水平等進行自主判斷，這其實對評審委員會成員的能力提出了較高要求。

若干問題仍期待試點結果

一是全生命周期成本報價模式有待探索。《通知》鼓勵采購人引入全生命周期成本，在采購文件中要求供應商對約定期限內的后續專用耗材、升級服務費用等全生命周期成本進行報價，作為評審時考慮的因素。那么這個考慮因素具體該如何執行呢？一般來說，采購人既可以采取在同等情況下優先選擇全生命周期成本較低的供應商的方式來執行《通知》，也可以選擇將全生命周期成本計入報價公式，通過合理配置全生命周期成本價格分比例，來達到擇優選擇供應商的目的。筆者認為，具體采用哪種方式，還要看試點期間的實踐結果。此外，將全生命周期成本計入報價，還要參考工程招標領域暫估成本報價的經驗，防止供應商在全生命成本報價時，對后期維保升級等采取類似工程“不平衡報價”的手段謀取不當利益。具體實現細節，也要看試點的完成情況。

二是供應商報價說明程序細節有待實踐。《通知》要求異常低價供應商應在評審現場合理的時間內提供書面說明及必要的證明材料。如果采購人和代理機構在評審前不對“供應商有成本說明的義務”作出提示，那么相關供應商將很難提前準備成本說明材料，導致現場無法提供材料而被判定為無效投標（響應）。因此，筆者認為，在采購公告和采購文件中，應事先說明異常低價的識別程序和標準，以提前告知供應商，給予供應商充分的準備時間，否則將很容易引發質疑投訴。同時，供應商提交說明材料導致的評審時間延長，以及代理機構應當何時要求供應商可以離開評審現場而不必一直等候，都對代理機構的現場組織工作提出了新要求。這一系列程序細節如何順暢執行，也有待于試點中的實踐結果。

三是評審委員會價格判斷細節執行力度有待總結。《通知》規定評審委員會應結合“同類”產品而非“同樣”產品的電商平臺價格，來判斷供應商報價的合理性。這是很有策略性的規定，畢竟電商平臺上不一定有完全一樣的產品報價。從國際組織類似做法來看，WTO中的價格替代策略就是用類似經濟情況的B國經濟數據來替代A國的經濟數據，借用B國的數據來評價A國的市場經濟地位。但實踐中，評審委員會是否敢用“類似”而非“同樣”的產品電商平臺價格來進行異常低價判斷？類似產品與評價產品的區別應在怎樣一個合理范疇？這些都有待在試點中逐步總結經驗。按照《通知》規定，異常低價的判斷僅針對最低價。如果最低價已經被判定為異常低價并作為無效投標（響應），且出現了次低價仍在剩余供應商報價中有異常低價的嫌疑，具體認定程序如何開展，也有待實踐豐富。

四是評審場所配套措施有待優化。《通知》要求評審委員會要綜合考慮產品在主要電商平臺的價格、該行業當地薪資水平等情況，判斷供應商報價是否屬于異常低價。這些數據要么由代理機構事先查詢并準備，要么需要評審委員會在評審現場進行聯網查詢。目前，政府采購項目基本已經完成公共資源交易平臺的入場交易，而一些公共資源交易中心采取了不允許代理機構進入評審室，不允許評審室接入互聯網等管理模式。這些評審場所的配套管理模式或硬件準備，也需在試點過程中逐步優化完善。

五是罰則落地有待案例明確。《通知》為了敦促評審委員會負起責任，規定如果有異常低價情形，評審委員會未根據采購文件規定作出處理的，試點地區財政部門應按照《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十五條追究評審專家的法律責任。那么評審委員會中的采購人代表出現前述問題，也可以依據以上規定進行處罰嗎？答案顯然是否定的。政府采購相關法律法規對評審委員會中“采購人代表”與“評審專家”進行了嚴格區分。例如，87號令第四十七條規定，“評標委員會由采購人代表和評審專家組成，成員人數應當為5人以上單數，其中評審專家不得少于成員總數的三分之二。”因此，筆者認為，《通知》前述的處罰要求針對的是評審委員會中的評審專家，并不包括采購人代表。換言之，對未按要求識別異常低價評審委員會中采購人代表的處理，需要有關部門在試點過程中結合政府采購法律法規的立法精神，或參照政務處分法律法規，出臺相關規范性細則予以明確，或通過公開典型案例予以執法尺度的統一。

此外，如果出現供應商成本說明材料不實等情況，是否觸發相應處罰？畢竟從原理上講，供應商成本說明材料等也應當屬于響應文件的一部分。如果出現了虛假材料，財政部門是否需要依照《中華人民共和國政府采購法》相關規定，認定供應商“提供虛假材料謀取中標、成交”并進行處罰？這些都需要在試點過程中逐步完善。

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