如何避免因“格式性”要求而廢標(biāo)

【實務(wù)探討】

如何避免因“格式性”要求而廢標(biāo)

■ 本報記者 鄭楊

在激烈的招投標(biāo)競爭中，不少供應(yīng)商因自身技術(shù)方案過硬、報價合理而感覺中標(biāo)志在必得，卻最終因標(biāo)書“格式性”問題被直接廢標(biāo)，與項目失之交臂。

近期，就有多家供應(yīng)商向記者反映，他們對采購文件中格式性要求的設(shè)置存疑。有監(jiān)管部門相關(guān)負(fù)責(zé)人也向記者表示，“格式性”問題已成為投標(biāo)的“高頻雷區(qū)”。而究竟何為“格式性”問題？蓋章簽字疏漏、文件順序瑕疵等是否必然導(dǎo)致廢標(biāo)？這些“格式性”要求作為實質(zhì)性條款是否可以？就此，記者對業(yè)內(nèi)多名專家進行采訪。

“與時俱進”的格式雷區(qū)

在“紙質(zhì)投標(biāo)時代”，格式性要求更多體現(xiàn)在排版、裝訂、蓋章、簽名、密封等形式上，這些瑣碎的“形式規(guī)范”常常成為供應(yīng)商參與政府采購競爭的“隱性門檻”，導(dǎo)致“未競先敗”的現(xiàn)象層出不窮。隨著政府采購數(shù)智化建設(shè)的不斷推進，格式性問題也隨之演變，原有裝訂、紙張、密封等問題雖已大幅減少，但同時，掃描件清晰度不足、PDF文件未按指定結(jié)構(gòu)分層、電子簽章位置不規(guī)范等問題，也成為新的廢標(biāo)雷區(qū)。一家供應(yīng)商相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，“以前怕文件沒裝訂好被拒，現(xiàn)在怕PDF生成時錯了一頁被廢標(biāo)。”雖然技術(shù)升級了，但“形式大于內(nèi)容”的問題依然存在。

在采訪過程中，記者發(fā)現(xiàn)，哪些問題屬于格式性要求，又是否能夠列為實質(zhì)性條款，本身就存在較大爭議。比如在《中國政府采購報》第1412期，圍繞“供應(yīng)商因未履行實質(zhì)性條款——沒有同時加蓋簽名章并本人簽字，而被判定為投標(biāo)無效”這一話題，就聽到了很多種聲音。廣東省一家供應(yīng)商相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，去年他們就遇到了這樣的問題，5位評審專家中有4位專家認(rèn)為投標(biāo)應(yīng)當(dāng)有效；而甘肅省某市財政局相關(guān)負(fù)責(zé)人則表示，在當(dāng)?shù)仡愃瓢咐校u審專家一致認(rèn)為這種情形不符合采購文件的實質(zhì)性要求，應(yīng)作無效處理。

這種“同案不同判”的現(xiàn)象并非個例。記者梳理公開案例發(fā)現(xiàn)，諸如供應(yīng)商未提供“信用中國查詢截圖”、響應(yīng)文件封面未蓋章、承諾書簽署落款等格式問題導(dǎo)致的廢標(biāo)糾紛比比皆是。另外，還有些項目則因投標(biāo)文件未按指定格式分頁直接被篩查淘汰。一讀者曾在《中國政府采購報》后臺留言：“有時候不是我們沒認(rèn)真做標(biāo)書，而是不同項目、不同專家對‘格式合規(guī)’的理解差異太大，讓人無所適從。”

業(yè)內(nèi)專家黃超告訴記者，這些案例暴露出當(dāng)前政府采購活動中格式性要求的兩個核心問題：一是某些形式要求與實質(zhì)性要求邊界模糊，二是不同地區(qū)、不同評審專家對格式要求的理解存在顯著差異。

格式性要求“邊界”何在

究竟何為“格式性要求”？記者翻閱了各種政府采購法律法規(guī)，并未找到明確的定義。但是，結(jié)合《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條及財政部《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號，以下簡稱38號文）的規(guī)定，諸多專家給出了比較清晰的解釋。

“可以將格式性要求理解為與投標(biāo)（響應(yīng)）文件實質(zhì)性內(nèi)容無直接關(guān)聯(lián)的形式化要求。”中招國際招標(biāo)有限公司法務(wù)經(jīng)理王欣對記者說，“其主要目的是保證采購文件的規(guī)范性、統(tǒng)一性和可讀性，便于供應(yīng)商編制投標(biāo)（響應(yīng)）文件、評審專家對投標(biāo)（響應(yīng)）文件進行評審等。”

江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所律師杭正亞進一步向記者解釋，格式性要求指未列入實際性要求的、與采購文件實質(zhì)性內(nèi)容無關(guān)的、形式方面的各種要求，涵蓋文件結(jié)構(gòu)、表格填寫與模板使用、裝訂密封形式、簽字或簽章選擇、其他形式等五類問題。其核心功能是保證投標(biāo)（響應(yīng)）文件的規(guī)范性，而非評判投標(biāo)（響應(yīng)）文件的有效性或供應(yīng)商的實力。

對此，山東省濰坊市財政局財稅高級經(jīng)濟師蔣守華直言：“諸如之前提到的，因電子技術(shù)兼容環(huán)境而導(dǎo)致的投標(biāo)文件格式問題，不應(yīng)成為否決供應(yīng)商投標(biāo)資格的理由。38號文對遏制以‘格式不符’為由排斥合規(guī)企業(yè)的做法具有顯著效果。”

盡管“格式性”要求的內(nèi)涵已較為清晰，但在實際操作中，仍常被“拔高”為實質(zhì)性條款，并被“合理”包裝。這就使得條款性質(zhì)的判定標(biāo)準(zhǔn)成為業(yè)內(nèi)持續(xù)爭論的焦點問題。

采訪中，專家們表示，要明確實質(zhì)性要求的界定范圍。采購文件中的實質(zhì)性要求通常涵蓋三大類：一是技術(shù)要求，包括關(guān)鍵性技術(shù)參數(shù)及允許偏離的范圍；二是合同條件，涉及標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價款支付等核心條款；三是招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則，如投標(biāo)有效期、保證金等程序性要求。

黃超告訴記者，確定實質(zhì)性條款的合理性，要考慮條款的基本立意和作用。如相關(guān)條款是否降低了供應(yīng)商合規(guī)成本及聚焦公平競爭等。政府采購涵蓋行業(yè)廣、政策雜，疊加地方政策差異、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不一等變量，供應(yīng)商極易因理解偏差導(dǎo)致技術(shù)性失誤，可以通過提供標(biāo)準(zhǔn)化模板（如承諾函、報價表），并對易錯點進行標(biāo)注，能有效引導(dǎo)供應(yīng)商精準(zhǔn)響應(yīng)需求。

要讓實質(zhì)性要求設(shè)置更合理

除上述問題外，多位受訪者反映，采購文件將格式性要求設(shè)置為實質(zhì)性條款的這類情形給他們帶來較大困擾。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十三條第二款規(guī)定，此類情形常導(dǎo)致其投標(biāo)被認(rèn)定為無效。

如何避免形式審查異化為市場壁壘，讓市場資源充分涌流，多位業(yè)內(nèi)人士指出，破解這一難題需回歸采購本質(zhì)，在制度設(shè)計與執(zhí)行層面尋求突破。

“要有效解決格式性問題，監(jiān)管部門、評審專家和政府采購當(dāng)事人都要緊緊抓住‘投標(biāo)文件是供應(yīng)商真實意愿的表達(dá)’這個關(guān)鍵要點，要始終堅持‘供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)對其投標(biāo)文件內(nèi)容的真實有效性負(fù)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任’這個目標(biāo)導(dǎo)向，引導(dǎo)和推動政府采購關(guān)注的焦點從程序形式轉(zhuǎn)向結(jié)果能力。”天津市公共資源交易中心王永鋒表示，采購人和采購代理機構(gòu)在設(shè)置實質(zhì)性要求時，一是要注意設(shè)置的初衷，避免給潛在供應(yīng)商“挖坑埋雷”；二是要充分考慮實踐中驗證的多種可能性，簡化明確供應(yīng)商提供驗證的材料；三是要以醒目的方式標(biāo)注實質(zhì)性要求，提醒供應(yīng)商注意和重視，從而可以達(dá)到減輕供應(yīng)商負(fù)擔(dān)，提高評審工作質(zhì)效。

從合理設(shè)置實質(zhì)性要求方面，王欣也談道，“一方面，如果采購的技術(shù)或者商務(wù)要求有國家強制性標(biāo)準(zhǔn)，則必須在采購文件中予以明確并標(biāo)注為實質(zhì)性要求。另一方面，采購人可以根據(jù)項目需要合理設(shè)置實質(zhì)性要求。”

她表示，實質(zhì)性要求的設(shè)置應(yīng)遵循必要性、非歧視原則、明示原則。必要性原則，即實質(zhì)性要求的設(shè)置應(yīng)與采購標(biāo)的的質(zhì)量、服務(wù)具有直接且不可替代的關(guān)聯(lián)性，不得設(shè)置與合同履行無關(guān)的條件。非歧視原則要求不得指向特定供應(yīng)商或特定產(chǎn)品，所涉及的技術(shù)參數(shù)應(yīng)保證至少3個以上品牌可滿足。明示原則要求須使用“★”等醒目符號標(biāo)注實質(zhì)性條款。

杭正亞告訴記者，格式性問題一般不影響投標(biāo)（響應(yīng)）文件的實質(zhì)性內(nèi)容，但有時可能會因違反招標(biāo)（采購）文件的形式要求而被認(rèn)定為“未響應(yīng)招標(biāo)（采購）文件”影響評審結(jié)果，進而形成爭議。

而如何盡量避免爭議？杭正亞強調(diào)，一是招標(biāo)（采購）文件應(yīng)清晰規(guī)定“實質(zhì)性”要求，包括技術(shù)性條款，如技術(shù)參數(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格型號、服務(wù)規(guī)范等；商務(wù)性條款，如投標(biāo)有效期、投標(biāo)保證金、合同價款形式等；法律性條款，如資格要求、符合性審查要求、履約保函等。二是切勿將一般格式性問題規(guī)定為“實質(zhì)性”要求，嚴(yán)格執(zhí)行38號文的規(guī)定。三是對細(xì)化強制性格式與建議性格式的不同要求，例如對“是否加蓋公章”，可直接規(guī)定為實質(zhì)性要求；而對建議性格式要求，可允許輕微偏差，但需說明不影響評審。

“未來改革的關(guān)鍵，在于將‘滿足實際需要’的原則轉(zhuǎn)化為可操作的細(xì)則，既守住公平競爭的生命線，也為市場創(chuàng)新保留彈性空間。唯有如此，才能有效避免以各種非正當(dāng)理由排斥供應(yīng)商投標(biāo)的行為發(fā)生。”蔣守華表示。

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