期待一張“公平競爭入場券”

編者按：政府采購代理機構（以下簡稱代理機構）是政府采購活動中的一個重要主體，隨著“放管服”改革的不斷推進，代理機構行業(yè)呈現出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，目前，全國有5萬多家代理機構。然而，在快速發(fā)展的同時，代理行業(yè)也面臨著同質化競爭、專業(yè)能力不足等發(fā)展困境。財政部去年年底出臺了《政府采購代理機構監(jiān)督檢查暫行辦法》，旨在進一步加強對代理機構的監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，為優(yōu)質代理機構創(chuàng)造更好的發(fā)展空間。本報特邀業(yè)內專家學者、實務工作者共同探討如何為代理機構營造良好營商環(huán)境，推動行業(yè)高質量發(fā)展。

期待一張“公平競爭入場券”

——專家共話代理機構營商環(huán)境優(yōu)化之路

主持人：

中國政府采購報記者                                   馬金眈 鄭楊

嘉賓：

最高人民檢察院計劃財務裝備局政府采購處處長                  李明

南京審計大學副校長                                          裴育

中貿國際工程招標（北京）有限公司負責人                        成凱

中技國際招標有限公司第七業(yè)務部副總經理                      陳剛

四川國際招標有限責任公司總經理                              張帆

湖北省招標股份有限公司黨委書記、董事長                       黎明

行業(yè)困境

從同質競爭到專業(yè)瓶頸

主持人：當前代理機構發(fā)展面臨哪些主要挑戰(zhàn)？

成凱：一是市場供需失衡，近年來，受經濟形勢影響，政府采購市場規(guī)模有所收縮。然而，代理機構數量仍在增加，行業(yè)競爭白熱化，使得無論是大型國企還是中小民營企業(yè)都感受到經營壓力。二是企業(yè)差異顯著，不同類型企業(yè)的應對能力差異也比較明顯。比如大型國企能夠憑借品牌優(yōu)勢更受采購人青睞，但受制于較高的人力、運營成本，對業(yè)務規(guī)模依賴較強。所以一旦市場收縮，收入會直接受到影響。但對于民營代理機構來說，雖然客戶資源不如國企，但經營靈活性強，能通過精減人員、縮減成本等方式適應市場波動。

陳剛：確實現在行業(yè)準入門檻降低導致代理機構數量激增，整個市場呈現“僧多粥少”局面。為爭奪業(yè)務，許多機構以“零元代理費”“超低價”作為競爭手段，甚至通過惡意拼價、違規(guī)迎合采購人需求來維持生存，形成惡性循環(huán)。這種“內卷化”競爭不僅壓縮利潤空間，還迫使部分代理機構忽視服務質量，損害行業(yè)整體聲譽。同時，許多代理機構還面臨轉型困難、專業(yè)化發(fā)展受阻的困境。如有的代理機構仍固守傳統程序化服務模式，依賴“拉關系”獲取業(yè)務，忽視專業(yè)化能力建設。加之低價競爭導致資源投入不足，難以向全過程咨詢、差異化服務轉型。此外，電子化采購推進緩慢，也制約了服務效率提升。這些困境的根源在于“量變”未能有效轉化為“質變”。

張帆：門檻降低后，代理機構數量激增，部分機構缺乏熟悉政府采購法規(guī)、項目管理、電子化操作的專業(yè)人才，難以滿足采購人多元化、高標準的服務需求。隨著政府采購向“績效導向”轉型，采購人對全流程咨詢、需求管理、履約驗收等增值服務需求激增，但多數代理機構仍停留在“程序代理”層面，缺乏差異化及專業(yè)服務能力，如接受采購人委托確定采購需求，難以滿足采購人從“合規(guī)采購”到“價值采購”的升級需求。部分采購人還對代理機構能力存疑，傾向于自行組織采購或過度干預，削弱代理機構的專業(yè)價值。部分采購人將代理機構視為“程序執(zhí)行者”，而非專業(yè)顧問，忽視其在需求調研、風險防控等方面的價值。此外，在協助解決質疑投訴方面，近年來質疑投訴數據呈顯著增長趨勢，尤其是“惡意”質疑投訴數量持續(xù)增長，呈現“職業(yè)化”趨勢。這種行為嚴重擾亂政府采購市場正常秩序，也給代理機構帶來了極大的質疑投訴處理工作壓力。具體而言，代理機構缺乏法定的調查取證權，在證據收集與認定方面較為困難，也存在較大的處理時限壓力。

李明：行業(yè)發(fā)展面臨兩大掣肘：一是代理機構發(fā)展缺乏正向評價體系，采購人一般關注處罰等負面評價去規(guī)避已經顯現問題的代理機構。但從正面評價的角度，何為“不合格”？何為“合格”？何為“優(yōu)秀”？市場評價較為模糊，導致采購人在選用時沒有客觀標準，制約了優(yōu)秀代理機構的發(fā)展。二是代理機構業(yè)務范圍界定不明晰，采購項目的需求調查、預算評估、履約驗收、績效評價等工作是否屬于代理機構正常業(yè)務范圍？采購人能否直接委托代理機構開展以上工作？這些問題沒有明確的界定。有的代理機構業(yè)務場景單一、服務鏈條不完整，不利于自身發(fā)展和服務好采購人。

裴育：現在代理機構專業(yè)能力與服務質量參差不齊，部分代理機構執(zhí)業(yè)能力和專業(yè)水平未隨數量增長同步提升，難以滿足采購人專業(yè)化需求，尤其在政策解讀、流程合規(guī)性等方面存在短板。另外，現在代理機構缺乏統一行業(yè)標準與評價體系，現行制度對代理機構服務質量、績效評價等缺乏明確標準，導致優(yōu)秀機構難以凸顯優(yōu)勢，采購人選擇時缺乏客觀依據。

黎明：據我們了解，多數代理機構服務內容無差異，工作內容僅包含編制采購文件、組織開評標、發(fā)放中標通知書、協助采購人處理質疑投訴等。很多代理機構編制采購文件采用“拿來主義”，即采購需求由采購人提供，采購方式、評審因素等都由采購人確定。隨著電子化采購的普及，采購文件和采購程序也越來越固化，傳統代理機構的代理服務附加值低，替代成本低，采購人滿意度低，對代理機構的依賴性低，同質化競爭態(tài)勢非常明顯。以湖北省為例，截至2024年，備案代理機構數量超3100家，但政府采購項目數量并未同比例增長，行業(yè)競爭激烈。

政策賦能

從信用評價到專業(yè)提升

主持人：政府部門采取了哪些有效措施促進代理機構發(fā)展？

裴育：現在地方通過建立信用評價體系對代理機構進行動態(tài)評分，如廣西壯族自治區(qū)通過“定規(guī)則、優(yōu)服務、強監(jiān)管”規(guī)范行業(yè)發(fā)展，并且提供專業(yè)化培訓與技術賦能，通過定期培訓等方式提升代理機構專業(yè)能力，促進其向專業(yè)化、精細化轉型。財政部還推動代理機構網上自愿登記制度，結合動態(tài)監(jiān)管清理嚴重違法失信代理機構，釋放市場空間給優(yōu)秀機構。這些積極舉措進一步規(guī)范市場秩序，減少“劣幣驅逐良幣”現象；提升行業(yè)專業(yè)化水平，增強采購人信任度；優(yōu)化資源配置，推動代理機構從“量增”轉向“質升”。

黎明：湖北省財政廳出臺《湖北省政府采購代理機構記分管理辦法（試行）》，對代理機構執(zhí)業(yè)行為進行“駕照式”記分管理，代理機構違法違規(guī)行為在網上一目了然。此外，湖北省政府采購協會制定了《湖北省政府采購社會代理機構服務規(guī)范》，進一步規(guī)范社會代理機構的服務行為。在推動行業(yè)高質量發(fā)展方面，湖北省還引導代理機構轉型與升級。2024年，湖北省財政廳選取黃岡市、襄陽市等10個地區(qū)作為政府采購“大代理”先行區(qū)試點，以“大代理”新理念，探索政府采購全過程咨詢服務模式，實現從傳統的事務性代理向全鏈條、智能化、高附加值服務的跨越。提高代理機構專業(yè)能力。代理機構轉型升級對專業(yè)人員的項目經驗、學習能力、分析能力及專業(yè)素養(yǎng)提出更高要求，代理機構應該加強在咨詢、造價、財務、法律等專業(yè)領域的人才儲備，作為咨詢服務延伸的專業(yè)支撐。湖北省以政府采購協會為牽頭主體，搭建了政府采購協會云平臺，為全省政府采購從業(yè)人員提供從學習培訓到考試交流一體化的服務，推動建立從業(yè)人員分級培訓、推行持證上崗機制。

成凱：我們公司在北京，北京市財政局為代理機構提供了免費的政府采購電子交易平臺，發(fā)布了采購文件統一范本，為供應商節(jié)省了大量的時間和采購文件購買費用，為代理機構節(jié)約了電子平臺建設費用和資料儲存費用。

張帆：我們也關注到，四川省財政廳于2017年12月制訂了《四川省政府采購代理機構信用評價辦法》，成都市財政局于2020年11月制訂了《成都市政府采購誠信評價實施細則》。今年3月，四川省財政廳還發(fā)布《關于試行政府采購代理機構在線評價工作的通知》，依托四川省政府采購一體化平臺試行代理機構在線評價工作，目前該項工作已經啟動。

陳剛：我們了解到不同地區(qū)有不同的做法。在規(guī)范代理機構行為方面，浙江省平陽縣的“代理碼”模塊、河南省西峽縣的積分制評價機制等，對代理機構及從業(yè)人員的行為進行全過程管理和監(jiān)督，有效促使代理機構依法依規(guī)開展業(yè)務，減少違規(guī)行為發(fā)生。

發(fā)展建言

從制度完善到生態(tài)構建

主持人：您認為代理機構在發(fā)展過程中還需要哪些支持？

李明：需要盡快組建行業(yè)協會，開展正向評價工作，同時加強行業(yè)自律管理，從收費管理、業(yè)務管理、培訓提升、人員注冊管理等方面提升行業(yè)整體水平。

張帆：作為代理機構，希望從政策上引導鼓勵代理機構加速向專業(yè)化轉型發(fā)展，通過“政府干預+市場行為”的方式逐步淘汰為項目而生的代理機構。適當放寬對代理服務費定價的控制，將服務費定價交還給采購人與代理機構，由雙方根據服務范圍、服務期限、專業(yè)要求等自行協商確定，以提高代理機構的積極性和服務質量。同時，希望充分發(fā)揮行業(yè)協會的作用，可以組織開展行業(yè)培訓、交流活動，制定行業(yè)自律規(guī)范，維護代理機構的合法權益，促進行業(yè)健康發(fā)展。此外，從政策層面希望能夠進一步明確采購人與代理機構之間的權責關系，糾正采購人“三年為期”等觀念，避免采購人對代理機構提出不合理要求，完善代理機構的從業(yè)環(huán)境。

成凱：作為民營的代理機構，我認為民營企業(yè)已經在市場競爭的不利環(huán)境中展現了較強的適應能力，但我們最核心的訴求是希望政策執(zhí)行能夠真正做到公平公正。事實上，對民營企業(yè)來說，最大的扶持是建立一個真正公平的競爭環(huán)境。只要確保規(guī)則平等適用、執(zhí)行到位，我們就有信心在現有市場條件下找到生存和發(fā)展空間。

陳剛：作為代理機構，我們希望政府出臺相關政策，鼓勵代理機構向專業(yè)化、多元化、智能化方向發(fā)展，如對開展全過程工程咨詢業(yè)務、數字化轉型的代理機構給予一定的財政補貼或稅收優(yōu)惠。加強對招標代理市場的監(jiān)管，打擊惡意競爭、串通投標、違規(guī)操作等行為，營造公平、公正、有序的市場環(huán)境。建立統一的代理機構信用評價體系，將信用評價結果與市場準入、項目分配等掛鉤，引導代理機構誠信經營。在人才培養(yǎng)與引進方面，可以“提前布局”，建立招標代理專業(yè)人才的培養(yǎng)體系，與高校、職業(yè)院校合作，開設相關專業(yè)課程，培養(yǎng)具有招標采購、法律、財務、技術等多方面知識的復合型人才。鼓勵代理機構引進高端人才，如具有豐富行業(yè)經驗的專家、學者等。在信息化建設方面，鼓勵代理機構利用大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等先進技術，提升服務質量和效率。在此基礎上，支持代理機構開展技術創(chuàng)新和應用研究，如開發(fā)智能招標文件編制系統、風險評估模型等，提高招標代理工作的智能化水平。當然，從市場環(huán)境角度考慮，我們還希望行業(yè)協會加強行業(yè)自律，制定行業(yè)規(guī)范和職業(yè)道德準則，組織開展行業(yè)自律檢查和評估，對違反行業(yè)規(guī)范的機構進行懲戒。定期組織代理機構之間的交流活動，分享經驗、案例和最佳實踐，促進共同發(fā)展。

黎明：建議構建校企協同育人機制，推動與高校合作開設采購與供應鏈相關專業(yè)課程，培養(yǎng)懂法律、懂工程管理、懂數據分析的復合型人才。引入職業(yè)能力認證體系，可以以協會為主體，通過開展分級分層培訓，加強政府采購全流程、合規(guī)管理等實務培訓，建立“學習—考核—認證”閉環(huán)體系，探索持證上崗機制。落實政府采購關于代理機構人員要求的規(guī)定，加強代理機構“專職從業(yè)人員不足5人”等不合規(guī)的檢查力度，引導代理機構逐漸完善內控制度建設、組織架構建設、人才隊伍建設，確保代理機構能夠提供符合規(guī)范的政府采購代理服務。

裴育：在支持代理機構發(fā)展方面，一是政策支持與制度保障。通過完善代理機構分級分類管理政策，為優(yōu)秀機構提供參與高復雜度項目的綠色通道；出臺激勵措施（如稅收優(yōu)惠），鼓勵機構投入專業(yè)能力建設。二是行業(yè)自律與標準化建設。鼓勵成立行業(yè)協會，制定服務標準、職業(yè)道德規(guī)范等，推動行業(yè)自律；建立全國統一的代理機構服務質量評價指標，為采購人選擇提供參考。三是強化采購人內控管理，推動其根據項目需求科學選擇代理機構，避免“唯低價”傾向。建立采購人與代理機構的長期合作機制，促進服務深度與穩(wěn)定性。四是構建結果導向的政策環(huán)境。在監(jiān)管中實施“包容審慎”原則，對合規(guī)優(yōu)秀機構減少檢查頻次，側重指導幫扶；推動采購結果與預算績效掛鉤，激勵代理機構聚焦服務質量而非短期利益。財政部出臺《政府采購代理機構監(jiān)督檢查暫行辦法》，進一步加強對代理機構的監(jiān)管，對“僵尸機構”“不合格機構”有效清退，也是對代理機構營商環(huán)境的改善，將更多發(fā)展空間留給合規(guī)代理機構、優(yōu)秀代理機構。

主持人：各位嘉賓的精彩發(fā)言讓我們看到，代理機構高質量發(fā)展需要政府部門、行業(yè)協會、代理機構等多方協同。既要加強監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，又要完善政策激發(fā)活力；既要推動行業(yè)自律建設，又要促進代理機構轉型升級。唯有構建公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，才能真正為優(yōu)質代理機構發(fā)放“公平競爭入場券”，助力政府采購營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

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