探尋政采投訴處理工作的監(jiān)管效能提升路徑

【一線思考】

探尋政采投訴處理工作的監(jiān)管效能提升路徑

■ 琚夢清

在深化“放管服”改革與優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，政府采購?fù)对V處理已成為衡量政府治理能力的重要標(biāo)尺。監(jiān)管部門如何在法治框架下構(gòu)建高效投訴處理機(jī)制，既是落實《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》的內(nèi)在要求，又是推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者從全流程治理視角探究投訴處理工作的監(jiān)管效能提升路徑，為優(yōu)化政府采購領(lǐng)域法治化營商環(huán)境提供決策參考。

法律依據(jù)與制度框架

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十二條至第五十八條系統(tǒng)構(gòu)建了供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的法定程序框架，確立了供應(yīng)商的法定救濟(jì)權(quán)利。2018年施行的《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）進(jìn)一步細(xì)化投訴受理條件、時限要求及審查標(biāo)準(zhǔn)，形成完整的權(quán)利救濟(jì)體系。當(dāng)供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以依法行使救濟(jì)權(quán)。

現(xiàn)行制度采取“質(zhì)疑前置”的階梯式救濟(jì)程序，具體包括：質(zhì)疑程序，即供應(yīng)商應(yīng)于知悉權(quán)益受損7個工作日內(nèi)提出書面質(zhì)疑；投訴程序，即質(zhì)疑答復(fù)不滿意或未獲答復(fù)的，可在15個工作日內(nèi)向財政部門投訴；行政或司法救濟(jì)，即對投訴處理決定不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。根據(jù)94號令第二十六條規(guī)定，財政部門應(yīng)自收到投訴之日起30個工作日內(nèi)作出書面處理決定。

政府采購?fù)对V處理現(xiàn)狀分析

——當(dāng)前政府采購?fù)对V呈現(xiàn)的特點。

一是數(shù)量持續(xù)攀升。以安慶市為例，初步統(tǒng)計，2024年全市受理投訴案件50起，較2023年增長51.5%。除法定投訴外，供應(yīng)商還通過其他渠道（為企業(yè)服務(wù)平臺、12345熱線、匿名舉報）進(jìn)行投訴。2024年，全市共受理其他渠道移交案件17起，較2023年增長325%。

二是投訴事項繁雜。近年來，政府采購?fù)对V主要集中在采購文件（如量身定做采購需求或評分標(biāo)準(zhǔn)）、采購過程（如評審過程不公正）、采購結(jié)果等多個環(huán)節(jié)。同時，這些投訴不僅涉及采購人和供應(yīng)商之間的矛盾，而且涉及代理機(jī)構(gòu)、評審專家等多方主體。

三是投訴駁回居多。投訴處理結(jié)果主要涉及投訴成立、駁回投訴、撤銷投訴3種情形。94號令第二十九條明確，投訴事項缺乏事實依據(jù)、投訴人捏造事實或提供虛假材料、投訴人以非法手段取得證明材料的，應(yīng)當(dāng)駁回投訴。以安慶市為例，近兩年投訴駁回率分別為52%和66%，投訴駁回率居高不下。投訴駁回案件中，還存在部分虛假、惡意投訴。

——原因分析。

一是主體責(zé)任落實不到位。部分采購人或代理機(jī)構(gòu)專業(yè)性不強(qiáng)，在采購需求調(diào)查、采購文件編制等重點環(huán)節(jié)存在疏漏，導(dǎo)致采購文件瑕疵引發(fā)投訴。部分評審專家專業(yè)素養(yǎng)不足、職業(yè)操守缺失，對評審標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行存在偏差，引發(fā)評審行為失范、自由裁量權(quán)濫用等程序性爭議。部分采購人在質(zhì)疑處理中，存在拖延答復(fù)、形式應(yīng)對或法律適用錯誤等問題，致使質(zhì)疑未能在法定時限內(nèi)得到實質(zhì)性化解。

二是投訴調(diào)查處理不規(guī)范。部分供應(yīng)商對救濟(jì)權(quán)利認(rèn)知不足，同一案件多頭投訴舉報現(xiàn)象時有發(fā)生。個別案件情形復(fù)雜，監(jiān)管部門調(diào)查取證難度大，難以獲取關(guān)鍵證據(jù)（如圍串標(biāo)證據(jù)）。個別監(jiān)管人員對處理程序把控不嚴(yán)（如未書面通知、超過法定期限），從而引發(fā)復(fù)議或訴訟。同時，基層監(jiān)管力量薄弱，疊加監(jiān)管職責(zé)交叉，導(dǎo)致部分案件處理質(zhì)效不高。

三是投訴處理機(jī)制不完善。政府采購?fù)对V處理流程復(fù)雜，處理周期較長，供應(yīng)商維權(quán)時間成本高。法律條款對部分關(guān)鍵概念缺乏明確界定，導(dǎo)致同類問題執(zhí)法尺度不一。對違法違規(guī)行為處罰不到位，滋養(yǎng)了個別不法供應(yīng)商“違法成本低”的投機(jī)心理。針對虛假、惡意投訴，監(jiān)管部門識別難度大、制約手段少，影響法律權(quán)威。

優(yōu)化政府采購?fù)对V處理工作的對策建議

——關(guān)口前移、源頭防范，打好財政監(jiān)督“組合拳”，解決主體責(zé)任落實不到位問題。

一是健全采購人主體責(zé)任落實體系。實行全流程責(zé)任清單化管理，根據(jù)《政府采購需求管理辦法》等進(jìn)一步細(xì)化制定《采購人主體責(zé)任履行指引》，明確采購人在需求調(diào)查、采購文件編制、合同訂立、履約驗收等重點環(huán)節(jié)的責(zé)任，有針對性地提出具體要求和落實舉措。推行“陽光采購”預(yù)公示制度，鼓勵采購人通過預(yù)公示采購需求、開展標(biāo)前答疑、組織專家論證等形式，主動接受社會監(jiān)督，避免設(shè)置不合理或有傾向性的條款。加大監(jiān)督檢查力度，運用在線監(jiān)測、交叉互查、現(xiàn)場檢查等形式加強(qiáng)日常監(jiān)測，持續(xù)清除采購活動中的各類隱性門檻或壁壘。針對問題多發(fā)區(qū)域和單位，及時發(fā)送工作提醒、定點指導(dǎo)督促，有效減少采購活動異議。

二是實施代理機(jī)構(gòu)專業(yè)能力提升工程。實施業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有針對性地開展代理機(jī)構(gòu)能力提升培訓(xùn)，幫助代理機(jī)構(gòu)加深對政府采購政策法規(guī)以及實操的認(rèn)識和理解，全面提升代理質(zhì)量。實行動態(tài)考評，將質(zhì)疑辦理情況作為對代理機(jī)構(gòu)年度評價的重要內(nèi)容，有效減少投訴事項的發(fā)生。開展“雙隨機(jī)、一公開”檢查，重點查處違法違規(guī)代理行為，引導(dǎo)采購人自主擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)。探索建立質(zhì)疑處理提前介入機(jī)制，要求代理機(jī)構(gòu)在質(zhì)疑回復(fù)前，將簡要情況進(jìn)行書面報備，從法規(guī)政策把握、回復(fù)合理合法性、操作程序等方面給予指導(dǎo)。鼓勵指導(dǎo)采購人、代理機(jī)構(gòu)與質(zhì)疑供應(yīng)商進(jìn)行面對面溝通交流，努力將異議化解在質(zhì)疑階段。

三是強(qiáng)化政府采購評審專家隊伍管理。建足建強(qiáng)評審專家隊伍，持續(xù)優(yōu)化“專家盲選”“項目盲評”等機(jī)制，打破地域限制，促進(jìn)采購評審公平公正。強(qiáng)化專家評審責(zé)任意識，創(chuàng)新智能評審形式，通過優(yōu)化政府采購開評標(biāo)系統(tǒng)，設(shè)立打分預(yù)警提示、主觀分異常確認(rèn)、輔助智能打分等模式，規(guī)范專家自由裁量權(quán)。出臺政府采購評審專家行為負(fù)面清單，對評審過程中的重點和高風(fēng)險環(huán)節(jié)提出禁止性條款，從制度上對評審工作進(jìn)行有效規(guī)范。依法嚴(yán)肅處理評審專家違規(guī)行為，定期發(fā)布評審專家不良行為情況通報，督促評審專家公平公正履職。

——依法行政、高效處理，打好公正裁決“組合拳”，解決投訴調(diào)查處理不規(guī)范問題。

一是規(guī)范受理程序，破解“入口失序”。強(qiáng)化法定受理標(biāo)準(zhǔn)，建立投訴材料“三查機(jī)制”（主體資格、訴求范圍、管轄權(quán)限），從源頭上減少無效投訴，提升行政資源使用效能。針對多頭舉報問題，加強(qiáng)與有關(guān)業(yè)務(wù)部門的溝通聯(lián)系，綜合研判、分類處理，解決重復(fù)受理問題。完善跨部門系統(tǒng)機(jī)制，針對醫(yī)療器械等存在監(jiān)管交叉的領(lǐng)域，要建立聯(lián)席會議制度，完善議事協(xié)調(diào)機(jī)制，明確衛(wèi)健、財政、公管部門在公立醫(yī)院采購?fù)对V中的職責(zé)邊界，減少重復(fù)調(diào)查現(xiàn)象。暢通投訴舉報渠道，構(gòu)建立體化宣傳體系，推行“線上+線下”雙軌普法模式，系統(tǒng)宣傳解讀《政府采購法》、94號令等法律法規(guī)，讓供應(yīng)商行使救濟(jì)權(quán)利更便利、更規(guī)范。

二是規(guī)范調(diào)查流程，提升處理效能。深化聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，聯(lián)合公安、市場監(jiān)管部門，加強(qiáng)對虛假認(rèn)證證書、虛假檢測報告、串通投標(biāo)等問題的調(diào)查取證，形成調(diào)查合力，為投訴處理提供確切證據(jù)。建立“三書三節(jié)點”監(jiān)控體系，即《補(bǔ)正通知書》5個工作日內(nèi)發(fā)出、《答復(fù)通知書》8個工作日內(nèi)送達(dá)、《處理決定書》30個工作日內(nèi)辦結(jié)。推行智能文書系統(tǒng)，開發(fā)政府采購?fù)对V文書自動生成模塊，嵌入法律依據(jù)智能匹配、程序瑕疵自動預(yù)警功能，進(jìn)一步提高投訴處理效率。

——久久為功、激濁揚清，打好制度建設(shè)“組合拳”，解決投訴處理機(jī)制不完善問題。

一是健全惡意投訴協(xié)同治理機(jī)制。完善政府采購質(zhì)疑投訴處理結(jié)果公開制度，實現(xiàn)處理結(jié)果全面公開、全國共享。構(gòu)建信用約束體系，依托信用中國平臺公示投訴處理結(jié)果，對12個月內(nèi)3次以上無效投訴的供應(yīng)商，按照94號令第三十條啟動“黃橙紅”三級警示。黃牌警示限制投訴資格；橙色警示限制參與政府采購活動資格；紅牌警示列入不良行為記錄名單。完善跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，與公共資源交易平臺建立投訴信息共享機(jī)制，精準(zhǔn)識別跨區(qū)域虛假、惡意投訴，對職業(yè)投訴人實施重點監(jiān)督、重點防控，從源頭上制約虛假維權(quán)行為。

二是構(gòu)建“四位一體”糾紛化解機(jī)制。探索完善先調(diào)解、后裁決、調(diào)解與裁決并行的投訴處理模式。組建由財政、公管、司法、行業(yè)專家構(gòu)成的調(diào)解專班，對采購金額較大（如400萬元以上）的爭議，組織當(dāng)事人面對面溝通協(xié)商，及時有效化解矛盾糾紛。完善第三方參與機(jī)制，推行法律顧問全程介入模式，加強(qiáng)投訴處理各環(huán)節(jié)特別是法律文書的合法性審查，降低法律風(fēng)險。建立政府采購爭議專家?guī)欤槍η樾螐?fù)雜的案件，組織專家評審或委托第三方檢測機(jī)構(gòu)鑒定。實施“類案同判”機(jī)制，持續(xù)發(fā)布投訴處理典型案例。定期開展案件集中討論，對已處理案件進(jìn)行集中點評，對正在處理的案件進(jìn)行梳理分析，統(tǒng)一裁決標(biāo)準(zhǔn)。建立溝通反饋機(jī)制，即調(diào)查中通報進(jìn)展、結(jié)案后送達(dá)文書、結(jié)束后滿意度回訪，最大程度爭取投訴人的理解和認(rèn)可。

三是完善行政處罰執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。按照裁量涉及的不同事實和情節(jié)，對法律法規(guī)中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化量化，統(tǒng)一執(zhí)法尺度。定期發(fā)布政府采購行政處罰案例，消除個別供應(yīng)商“違法成本低”的投機(jī)心理，做到處理爭議和強(qiáng)化監(jiān)管并行、解決問題和規(guī)范發(fā)展并重。推動執(zhí)法監(jiān)督數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)政府采購執(zhí)法信息平臺，實現(xiàn)“處罰決定—信用公示—聯(lián)合懲戒”全流程線上辦理，促進(jìn)政府采購監(jiān)管工作合法、規(guī)范開展。

（作者單位：安徽省安慶市財政局）

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