構(gòu)建高校小額零星采購新格局

構(gòu)建高校小額零星采購新格局

■ 李婷

小額零星采購是高校采購的重要組成部分。當(dāng)前，小額零星采購仍然存在著體制機(jī)制不夠完善、制度體系不夠健全、采購方式較為保守、數(shù)字化采購應(yīng)用不夠廣泛等問題，影響了高校采購的總體質(zhì)量和效率。做好高校小額零星采購自主管理，完善非政府采購管理體系建設(shè)，是高校加強(qiáng)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范，推進(jìn)廉政建設(shè)，建立健全高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全口徑采購管理體系的重要舉措。高校必須堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)，正確處理“守正”與“創(chuàng)新”的關(guān)系，推動(dòng)構(gòu)建高校小額零星采購新發(fā)展格局。

存在的問題

高校小額零星采購由高校自主制定內(nèi)控制度并依據(jù)制度自主實(shí)施，應(yīng)當(dāng)遵循《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的相關(guān)要求。根據(jù)內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制，在部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督，符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化和管理要求的提高，不斷修訂和完善。然而在實(shí)踐工作中，高校小額零星采購還存在以下方面問題：

——管理制度不夠健全。部分高校采購管理制度精細(xì)化程度不高，對(duì)小額零星采購未印發(fā)專門的管理制度，不利于針對(duì)小額零星采購的特殊情況和特點(diǎn)開展精細(xì)化管理。另外，部分高校對(duì)于小額零星采購全流程管理重視程度不足，高校普遍重點(diǎn)關(guān)注小額零星采購執(zhí)行階段的具體措施和流程，但對(duì)于小額零星采購的立項(xiàng)或預(yù)算管理、采購需求管理、采購合同管理、履約驗(yàn)收管理及采購全流程管理的其他方面制度建設(shè)尚不全面。

——信息化程度不夠高。在傳統(tǒng)紙質(zhì)材料遞送、線下審批、實(shí)體簽章無法滿足采購管理高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)在要求的背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+”采購管理技術(shù)手段作為新質(zhì)生產(chǎn)力，可以為高校小額零星采購規(guī)范化、便捷化發(fā)展提供有力支撐。當(dāng)前，線上采購逐步發(fā)展為小額零星采購重要形式，但部分高校在信息系統(tǒng)部署和信息化技術(shù)手段應(yīng)用上仍存在差距，采購全流程信息化管理模式有待完善，在頂層設(shè)計(jì)、信息共享、協(xié)同管理、新技術(shù)應(yīng)用等方面的現(xiàn)代化管理水平還有待提高。

——監(jiān)管機(jī)制不夠完善。相對(duì)于政府采購而言，高校對(duì)小額零星采購監(jiān)督管理的重視程度略有不足。部分高校根據(jù)分級(jí)管理的相關(guān)規(guī)定將監(jiān)督職能下放至二級(jí)單位或?qū)W院，但由于監(jiān)督反饋機(jī)制未健全，不能形成閉環(huán)管理；少數(shù)高校未對(duì)小額零星采購的監(jiān)督主體作出明確要求，形成監(jiān)管“漏洞”。政府采購與小額零星采購監(jiān)管力度不平衡的狀態(tài)，容易為項(xiàng)目拆分、規(guī)避監(jiān)管埋下隱患，導(dǎo)致“小問題”積少成多，最終形成“大問題”。

內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)

在小額零星采購實(shí)際執(zhí)行過程中，通常容易出現(xiàn)以下內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)：

——制度適用僵化。根據(jù)內(nèi)部控制適應(yīng)性原則，采購內(nèi)部控制制度既要符合國家有關(guān)規(guī)定，又要適應(yīng)采購人的客觀具體實(shí)際，因此小額零星采購可以根據(jù)采購人自身情況設(shè)置與客觀實(shí)際相適應(yīng)的采購方式和管理模式，在規(guī)范采購行為的同時(shí)提高采購效率。相關(guān)調(diào)研結(jié)果顯示，32.08%的高校對(duì)零星分散限額以上項(xiàng)目，參照政府采購公開招標(biāo)、競爭性磋商、單一來源等方式執(zhí)行，采購程序與政府采購程序相同或類似，采購周期較長，程序相對(duì)繁雜，執(zhí)行效率偏低。

——不相容崗位不能互相分離。根據(jù)內(nèi)部控制“分級(jí)授權(quán)、分事行權(quán)、事權(quán)制衡”等要求，預(yù)算管理與執(zhí)行、采購文件審核與執(zhí)行、合同審核與簽訂、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管、采購執(zhí)行與采購監(jiān)督等崗位職能應(yīng)當(dāng)相對(duì)分離。但由于小額零星采購?fù)ǔ０凑辗旨?jí)分類管理原則，由高校二級(jí)單位或?qū)W院直接管理，采購專業(yè)人員和崗位有限，崗位分離往往難以覆蓋采購業(yè)務(wù)全流程，在預(yù)算管理、市場調(diào)研、采購需求編制、采購執(zhí)行、驗(yàn)收、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)可能存在崗位或人員交叉重疊，甚至存在全程僅由同一名工作人員經(jīng)辦的情形。

——項(xiàng)目拆分。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。但對(duì)于小額零星采購，由于預(yù)算編制和管理往往不足以達(dá)到小額零星采購的精細(xì)化程度，因此較難實(shí)現(xiàn)從預(yù)算批復(fù)執(zhí)行層面對(duì)小額零星采購實(shí)行嚴(yán)格把控。在監(jiān)管機(jī)制不健全的情況下，項(xiàng)目單位可能為規(guī)避程序、逃避監(jiān)管而人為拆分項(xiàng)目預(yù)算，將政府采購項(xiàng)目拆解為若干小額零星采購項(xiàng)目，或?qū)⒘阈欠稚⑾揞~以上的項(xiàng)目拆分為若干零星分散項(xiàng)目執(zhí)行。此類行為在采購執(zhí)行的前期如無法預(yù)判和規(guī)避，將可能形成審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

——采購程序不規(guī)范。由于小額零星采購全過程監(jiān)管機(jī)制尚未完善、采購人員專業(yè)化程度不足、信息化管理模式不健全，在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)先采購后審批、先使用后簽合同等程序倒置問題，導(dǎo)致采購人在交易行為中處于被動(dòng)地位，給學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。

優(yōu)化對(duì)策與舉措

做好高校小額零星采購系統(tǒng)化管理，推進(jìn)高校采購事業(yè)進(jìn)一步全面深化改革，促進(jìn)高?！半p一流”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持守正與創(chuàng)新相結(jié)合，正確處理好“制度化、規(guī)范化”和“高效化、便捷化”的關(guān)系，統(tǒng)籌法律法規(guī)政策精神和小規(guī)模市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的客觀實(shí)際，兼顧效率與公平，在維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的同時(shí)，為科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新增強(qiáng)動(dòng)力、釋放活力。

——完善制度體系，創(chuàng)新采購方式。一是構(gòu)建制度框架，規(guī)范工作流程。高校在建立健全采購管理制度的過程中，無論采用橫向或縱向制度框架體系，都應(yīng)重視小額零星采購在整體采購管理中的同一性及其特異性，合理明確制度管理的有效范圍，既不與上位法律法規(guī)發(fā)生交叉或沖突，又充分覆蓋本單位采購管理的各類情形?？稍谥贫冉ㄔO(shè)層面通過厘清政府采購和小額零星采購屬性，對(duì)小額零星采購實(shí)行“定制化”的規(guī)范管理，在審批權(quán)限、采購程序、采購周期、驗(yàn)收規(guī)范等方面，為小額零星采購提供適當(dāng)?shù)谋憷胧?，但在信息公開、合同管理、優(yōu)化營商環(huán)境等方面，小額零星采購不應(yīng)與政府采購有明顯的本質(zhì)化差異。

二是明晰采購定義，細(xì)化權(quán)責(zé)邊界。完善高校小額零星采購制度，首先應(yīng)完整、準(zhǔn)確劃清“采購”定義。在小額零星采購制度制訂時(shí)，高?？蓞⒖肌吨腥A人民共和國政府采購法》關(guān)于“采購”“政府采購”“貨物”“工程”“服務(wù)”的定義，根據(jù)本單位實(shí)際情況，明晰采購管理職責(zé)邊界，對(duì)小額零星采購的采購主體、資金來源、采購對(duì)象等屬性劃定范圍。同時(shí)，明確小額零星采購管理的內(nèi)涵和外延，對(duì)依據(jù)本制度執(zhí)行的相關(guān)情形，及依據(jù)其他相關(guān)制度執(zhí)行的除外情形，細(xì)化判定標(biāo)準(zhǔn)，厘清實(shí)際工作中容易因定義不明確而發(fā)生推諉扯皮現(xiàn)象的情形，避免制度執(zhí)行沖突。

三是科學(xué)設(shè)定限額，優(yōu)化分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府采購分散采購限額以下的采購執(zhí)行方式未作要求，高?？筛鶕?jù)內(nèi)部控制的適應(yīng)性原則，從有利于學(xué)校采購管理和整體發(fā)展的角度出發(fā)，設(shè)定采購分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，劃定不同管理層級(jí)的采購限額。在明確劃分“政府采購屬性”和“小額零星采購屬性”的基礎(chǔ)上，可按照采購組織實(shí)施主體分為學(xué)校集中采購、學(xué)院采購、零星采購、直接采購4種采購組織形式。學(xué)校集中采購適用于政府采購屬性項(xiàng)目及直接采購、零星采購、學(xué)院采購適用范圍之外的小額零星采購屬性項(xiàng)目；學(xué)院采購適用于預(yù)算在政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的由教學(xué)科研單位作為項(xiàng)目執(zhí)行單位，自主組織實(shí)施的采購；零星采購適用于預(yù)算在零星分散采購限額以下的小額零星采購屬性項(xiàng)目；直接采購適用于學(xué)校合同簽訂限額以下的小額零星采購屬性項(xiàng)目。

四是創(chuàng)新采購方式，激活采購效能。為提升采購管理服務(wù)效能，各高校根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際為小額零星采購制定了更加高效化、便捷化的管理模式和采購方式。基于信息化采購管理系統(tǒng)的完善，電子招投標(biāo)、網(wǎng)上競價(jià)或比選、電子商城等線上采購方式依據(jù)其規(guī)范、高效、便捷、公開的特點(diǎn)，適宜作為高校小額零星采購?fù)菩械闹饕绞?。同時(shí)，為解決小額零星采購中面臨的實(shí)際難題，在兼顧“三公一誠”原則的基礎(chǔ)上提高采購效率，可為特定采購內(nèi)容或限額范圍內(nèi)的采購項(xiàng)目設(shè)定特殊采購方式，通過限定適用情形并要求提供證明材料進(jìn)行合理約束。例如，針對(duì)圖書、期刊、數(shù)據(jù)庫等采購項(xiàng)目采用相關(guān)聯(lián)盟議定價(jià)格的采購方式；針對(duì)會(huì)議培訓(xùn)酒店服務(wù)采購項(xiàng)目采用實(shí)地考察、集體決策的采購方式；針對(duì)出版服務(wù)類采購項(xiàng)目采用定向比選采購方式等。這既為特殊情形下的采購問題疏通了堵點(diǎn)，又加強(qiáng)了制度約束，降低了執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

——構(gòu)建信息系統(tǒng)，提升服務(wù)效能。通過構(gòu)建流程規(guī)范、責(zé)權(quán)對(duì)等、程序固化、自動(dòng)推進(jìn)的信息化采購業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，可實(shí)現(xiàn)將采購相關(guān)法律法規(guī)和內(nèi)部控制管理要求內(nèi)嵌到信息化管理模式中，從而實(shí)現(xiàn)“管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化、信息數(shù)智化”，形成制度執(zhí)行嚴(yán)格規(guī)范的現(xiàn)代化采購流程體系。通過信息系統(tǒng)的角色權(quán)限管理，分別設(shè)置立項(xiàng)、審核、審批、執(zhí)行、合同簽訂、印章管理、項(xiàng)目管理和入檔等系統(tǒng)權(quán)限，保證不相容崗位相分離、多級(jí)管理、分級(jí)授權(quán)等內(nèi)控要求，形成采購工作各角色之間高效聯(lián)動(dòng)、各司其職、統(tǒng)籌推進(jìn)的工作模式。通過信息系統(tǒng)對(duì)采購需求與評(píng)審因素的字段化調(diào)取，可以最大程度實(shí)現(xiàn)分值設(shè)置與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)，從而提高采購的公平性、公正性。

——深化全過程管理，建立統(tǒng)籌機(jī)制。在當(dāng)前政府采購一體化管理逐步完善的背景下，高校小額零星采購也應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)全過程規(guī)范化和精細(xì)化管理。一是加強(qiáng)需求管理，完善小額零星采購市場調(diào)查、采購需求調(diào)查機(jī)制，靈活運(yùn)用調(diào)查方式，充分掌握市場信息、明確采購需求，作為立項(xiàng)依據(jù)。二是加強(qiáng)立項(xiàng)管理，按照學(xué)校發(fā)展和學(xué)科建設(shè)的實(shí)際需要，建立全校采購項(xiàng)目庫，并根據(jù)重要性和緊迫性排序，作為預(yù)算安排依據(jù)；統(tǒng)籌全校相關(guān)采購項(xiàng)目，將適宜合并采購的相同品目、近似需求的采購項(xiàng)目進(jìn)行合理劃分，開展統(tǒng)一集中采購。三是加強(qiáng)預(yù)算管理，建立健全預(yù)算編制和調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，堅(jiān)持“無預(yù)算不支出”。四是加強(qiáng)履約驗(yàn)收管理，夯實(shí)小額零星采購項(xiàng)目單位和經(jīng)辦人的主體責(zé)任，結(jié)合信息化管理手段，做好采購項(xiàng)目履約驗(yàn)收的記錄、跟蹤、評(píng)價(jià)、追責(zé)等工作，探索建立小額零星采購績效考核機(jī)制，完善小額零星采購全過程閉環(huán)管理。

——健全監(jiān)督機(jī)制，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防線。高校應(yīng)建立健全采購全鏈條監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)小額零星采購活動(dòng)全過程監(jiān)督，以內(nèi)控制度為指導(dǎo)，進(jìn)行全流程內(nèi)控評(píng)估和多層次監(jiān)督，嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)行為。建立采購管理部門、采購人代表、評(píng)審專家、采購代理機(jī)構(gòu)互評(píng)共促、相互監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮二級(jí)單位黨委和采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組、采購專員等組織機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用，將監(jiān)督評(píng)價(jià)細(xì)化至參與高校小額零星采購的各個(gè)主體，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，探索高校小額零星采購多層次、全方位、立體化監(jiān)督管理模式。大力開拓線上監(jiān)管新路徑，建立信息化監(jiān)督管理體系，通過歷史成交價(jià)格比對(duì)、成交供應(yīng)商統(tǒng)計(jì)、供應(yīng)商信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合同履約情況追蹤等方式，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)測和AI智能分析等數(shù)智化技術(shù)手段，建立實(shí)時(shí)采購風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)管控常態(tài)化。

（作者單位：陜西師范大學(xué)）

背景資料

高校小額零星采購管理現(xiàn)狀調(diào)研及分析

筆者針對(duì)高校小額零星采購設(shè)計(jì)了調(diào)研問卷，面向全國53所高校開展了問卷調(diào)研，回收有效問卷53份，其中教育部直屬高校35所，其他部屬高校3所，地方所屬高校15所。

制度建設(shè)

近年來，高校對(duì)小額零星采購的認(rèn)識(shí)逐步提高，并逐步從制度建設(shè)、流程管理等方面，形成獨(dú)立的體系。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，79.25%的高校針對(duì)小額零星采購實(shí)行了專門的制度化管理。小額零星采購?fù)ǔ０凑找欢ㄏ揞~標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行分級(jí)管理，限額標(biāo)準(zhǔn)以上組織現(xiàn)場開標(biāo)評(píng)審或通過電子招投標(biāo)方式確定成交供應(yīng)商；限額標(biāo)準(zhǔn)以下可以不經(jīng)過組織現(xiàn)場開標(biāo)評(píng)審或電子招投標(biāo)流程，通過程序更為簡化、時(shí)效更為快捷的采購方式（以下統(tǒng)稱“零星分散采購”）完成采購工作。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，各高校零星分散采購限額以20萬元居多，平均值為貨物采購22.87萬元，服務(wù)采購22.39萬元，工程采購28.10萬元。

采購方式

對(duì)于零星分散采購限額以上的采購項(xiàng)目，32.08%的高校參照政府采購公開招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源等方式執(zhí)行。為提高采購效率、簡化采購流程，60.38%的高校另行定義了零星分散采購限額以上、政府采購限額以下的采購方式，如公開采購、談判采購、公開磋商、校內(nèi)磋商、校內(nèi)比選、快速采購、單一貨源、定向采購等，依據(jù)學(xué)校采購制度規(guī)定的程序開展采購工作。由高校自行定義的采購方式通常在審核或備案程序、公告發(fā)布期限、供應(yīng)商最低競爭數(shù)量、專家抽取范圍、評(píng)審方式選擇、組織評(píng)審流程等方面更具有便捷性，其制度規(guī)范在一定程度上較政府采購制度體系具有更強(qiáng)的靈活性和自由度，與學(xué)校自身發(fā)展情況更為匹配。

對(duì)于零星分散采購限額以下的采購項(xiàng)目，根據(jù)各高校采購制度，通常由二級(jí)單位或經(jīng)辦人員自行組織采購。主要模式分為線上和線下兩種，線上模式包括網(wǎng)上競價(jià)或比選、網(wǎng)上商城、電商平臺(tái)比價(jià)等采購方式，線下模式包括線下考察比價(jià)、協(xié)議供貨、直接采購、采用上級(jí)部門的采購結(jié)果等采購方式。

信息化建設(shè)

目前，各高校已相繼進(jìn)入信息化采購管理發(fā)展新階段，但是高校間信息化建設(shè)水平參差不齊。96.23%的高校已相繼部署了采購信息化管理系統(tǒng)，但目前系統(tǒng)已普遍實(shí)現(xiàn)的功能以線上申報(bào)、審批功能為主。線上采購正逐步成為小額零星采購的發(fā)展新趨勢，69.81%的高校部署了線上采購功能模塊，實(shí)現(xiàn)了小額零星采購線上采購模式，采購方式主要包括網(wǎng)上競價(jià)或比選、電子招投標(biāo)和網(wǎng)上商城采購。67.92%的高校實(shí)現(xiàn)了采購合同線上審批功能，但實(shí)現(xiàn)合同在線電子簽章功能的高校僅占三分之二。54.72%的高校利用信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了采購檔案電子化管理。部分高校探索打通采購全流程信息化管理，實(shí)現(xiàn)集預(yù)算管理、采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理于一體的信息化管理體系，但目前已實(shí)現(xiàn)高度集成、運(yùn)行順暢、數(shù)據(jù)共享管理體系的高校僅占少數(shù)。

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