推進(jìn)高水平開放 穩(wěn)步與國際接軌

熱點(diǎn)聚焦

推進(jìn)高水平開放 穩(wěn)步與國際接軌

——業(yè)內(nèi)專家解讀復(fù)制推廣15項(xiàng)政府采購領(lǐng)域改革措施

■ 本報記者 張舒慧

國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進(jìn)高水平制度型開放試點(diǎn)措施復(fù)制推廣工作的通知》（以下簡稱《通知》），其中要求復(fù)制推廣15項(xiàng)政府采購領(lǐng)域改革措施，進(jìn)一步提高我國政府采購程序的透明度、公平性，穩(wěn)步與國際接軌。如何有力復(fù)制推廣多項(xiàng)政采改革試點(diǎn)措施？記者就此采訪了多位業(yè)內(nèi)專家。

加強(qiáng)采購信息公開

舉措3、4、7、8強(qiáng)調(diào)采購信息公開，以增強(qiáng)公平性和反腐敗。在推進(jìn)這些舉措的過程中可能面臨哪些挑戰(zhàn)？國際關(guān)系學(xué)院教授趙勇接受記者采訪時表示，一是能力建設(shè)的問題。特別是基層采購單位，可能缺乏足夠的人力、技術(shù)和文字能力來高質(zhì)量地完成信息公開任務(wù)。二是信息邊界的把握。如何在確保透明度的同時，精準(zhǔn)界定和保護(hù)好商業(yè)秘密、國家秘密，避免過度公開或應(yīng)公開而不公開，這需要非常細(xì)致的規(guī)則和判斷。三是實(shí)踐中可能仍存在形式化公開或選擇性公開的傾向，即只公開容易公開、對自身壓力小的信息，實(shí)質(zhì)性的透明度提升不足。

如何解決這些問題，趙勇認(rèn)為，一要盡快制定清晰、可操作的信息公開清單和負(fù)面清單，明確哪些必須公開、哪些可以豁免、豁免的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序，讓采購單位有章可循。二要大力加強(qiáng)技術(shù)支撐，開發(fā)和推廣智能化工具，輔助進(jìn)行信息篩查、敏感信息過濾和雙語轉(zhuǎn)換，降低執(zhí)行難度和成本。三要強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，將信息公開的真實(shí)性、完整性、及時性納入對采購人及其負(fù)責(zé)人的績效考核，并引入獨(dú)立的第三方審計或抽查機(jī)制，確保要求落到實(shí)處，切實(shí)發(fā)揮信息公開在促進(jìn)公平競爭、預(yù)防腐敗方面的基礎(chǔ)性作用。

中國政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中表示，強(qiáng)調(diào)采購信息公開，這些要求在實(shí)踐中可能面臨以下挑戰(zhàn)：一是有限競爭的公開程度不夠。不同于公開招標(biāo)的完全競爭，邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等采購方式的競爭范圍有限。實(shí)踐中，采購人可能因?qū)I(yè)知識不足或疏忽，未能準(zhǔn)確完整地編寫資格預(yù)審公告內(nèi)容，遺漏重要信息。部分采購人可能為了照顧特定供應(yīng)商，故意模糊選擇標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量限額等關(guān)鍵信息，以達(dá)到限制競爭的目的。二是雙語公開給采購人和國內(nèi)供應(yīng)商都將帶來較大挑戰(zhàn)。一方面，以中英兩種語言發(fā)布公告，對采購人或代理機(jī)構(gòu)的語言能力和專業(yè)水平提出更高要求，可能存在語言表述不準(zhǔn)確或翻譯錯誤等問題。另一方面，對供應(yīng)商而言，會極大提升競爭壓力，增加參與政府采購的成本。三是舉措8明確在一定條件下采購人可拒絕違約供應(yīng)商參與采購活動，可能存在濫用的風(fēng)險。如何準(zhǔn)確界定“重大實(shí)質(zhì)性違約”是一個難點(diǎn)，不同項(xiàng)目可能有不同標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)爭議。

在成協(xié)中看來，要讓這些舉措落到實(shí)處，一是要加強(qiáng)政策宣傳和對采購人的培訓(xùn)，提高其編制資格預(yù)審公告的能力，使其熟悉相關(guān)法律法規(guī)和操作規(guī)范。同時，建立嚴(yán)格的資格預(yù)審公告審核機(jī)制，由專業(yè)人員或相關(guān)監(jiān)管部門對公告內(nèi)容進(jìn)行審查，確保信息準(zhǔn)確、完整、公平。二是針對雙語發(fā)布可能增加的成本問題，可組織專業(yè)翻譯人員或購買翻譯服務(wù)，也可鼓勵第三方平臺提供相關(guān)翻譯支持。三是建立政府采購供應(yīng)商信用信息平臺，整合供應(yīng)商履約信息，實(shí)現(xiàn)信息共享，方便采購人查詢和收集證據(jù)。同時，明確“重大實(shí)質(zhì)性違約”和“合理補(bǔ)救措施”的具體情形和判斷標(biāo)準(zhǔn)，以減少爭議，可通過制定相關(guān)法律法規(guī)或部門規(guī)章進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

科學(xué)編制采購文件

舉措7鼓勵中英雙語發(fā)布采購公告，舉措9允許采購人采用國際標(biāo)準(zhǔn)。中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授姜愛華表示，這些舉措充分體現(xiàn)了我國政府采購制度型對外開放。對中小企業(yè)而言，一方面，制度型開放可能會帶來競爭激烈的挑戰(zhàn)，帶來競爭壓力。另一方面，也可能激勵中小企業(yè)對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行創(chuàng)新，帶來發(fā)展動力。

“鼓勵多語言發(fā)布公告，能吸引更多國際供應(yīng)商，這符合高水平制度型開放要求。但國際標(biāo)準(zhǔn)通常有嚴(yán)格要求，中小企業(yè)可能因資金、技術(shù)和人才等資源有限，在短期內(nèi)難以達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，增加了參與政府采購項(xiàng)目的難度。與此同時，為滿足國際標(biāo)準(zhǔn)，中小企業(yè)需投入更多資金用于技術(shù)改造、設(shè)備更新和人員培訓(xùn)等，會導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升。若無法將成本有效轉(zhuǎn)嫁，可能會影響企業(yè)利潤。”成協(xié)中告訴記者。

對此，成協(xié)中建議，一是合理設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。在采用國際標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)結(jié)合我國國情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，對國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整和優(yōu)化。對于國內(nèi)具有優(yōu)勢的創(chuàng)新領(lǐng)域，可將國內(nèi)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)融入國際標(biāo)準(zhǔn)，或制定高于國際標(biāo)準(zhǔn)的國內(nèi)政府采購標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新。二是推動標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新。鼓勵國內(nèi)企業(yè)參與國際標(biāo)準(zhǔn)制定，支持行業(yè)協(xié)會、科研機(jī)構(gòu)等與企業(yè)聯(lián)合，共同開展標(biāo)準(zhǔn)研究和制定工作，將國內(nèi)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為國際標(biāo)準(zhǔn)，提升我國在國際標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的話語權(quán)。三是促進(jìn)國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)對接。建立健全國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)比對機(jī)制，加強(qiáng)對國際標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤、研究和評估，及時將適合我國的國際標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，推動國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。四是強(qiáng)化創(chuàng)新服務(wù)支撐。政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)提供更多的技術(shù)支持、創(chuàng)新培訓(xùn)和信息服務(wù)等，幫助企業(yè)了解國際標(biāo)準(zhǔn)和市場需求，提升企業(yè)創(chuàng)新能力以及應(yīng)對國際競爭的能力。

“這對國內(nèi)供應(yīng)商，特別是中小企業(yè)來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。機(jī)遇在于，開放競爭能倒逼企業(yè)提升技術(shù)、管理和國際化能力，融入更高水平的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。挑戰(zhàn)在于，短期內(nèi)部分國內(nèi)企業(yè)，尤其是中小企業(yè)，可能面臨更激烈的競爭壓力，對國際標(biāo)準(zhǔn)不熟悉可能導(dǎo)致其處于劣勢。因此，關(guān)鍵在于如何有效平衡開放與保護(hù)、引進(jìn)與創(chuàng)新。”趙勇認(rèn)為，在采用國際標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)鼓勵采購人同時認(rèn)可等效的國內(nèi)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，避免形成技術(shù)壁壘，排斥本土創(chuàng)新產(chǎn)品。同時，要充分發(fā)揮預(yù)留份額、價格優(yōu)惠、合作創(chuàng)新采購等政策，給予中小企業(yè)市場空間。要配套新的措施支持中小企業(yè)適應(yīng)新規(guī)則，如合同分包要求，引導(dǎo)大型國際項(xiàng)目向本土中小企業(yè)分包。此外，相關(guān)部門應(yīng)主動提供國際標(biāo)準(zhǔn)的解讀、培訓(xùn)和技術(shù)咨詢服務(wù)，降低中小企業(yè)的合規(guī)成本和學(xué)習(xí)門檻。最終目標(biāo)是通過這種高水平的開放競爭，激發(fā)國內(nèi)創(chuàng)新活力，提升整體產(chǎn)業(yè)競爭力，形成“以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新”的良性循環(huán)，真正服務(wù)于“雙循環(huán)”戰(zhàn)略。

通過磋商解決投訴

舉措10、12、13涉及投訴處理機(jī)制，包括質(zhì)疑答復(fù)、磋商解決投訴和獨(dú)立審查。趙勇認(rèn)為，“通過磋商解決投訴”是在當(dāng)前救濟(jì)成本居高的情況下引入的一種更柔性、更高效的糾紛解決前置機(jī)制。在供應(yīng)商依法提出書面質(zhì)疑后，在進(jìn)入更正式的獨(dú)立審查程序前，鼓勵采購人和供應(yīng)商在平等基礎(chǔ)上，通過直接溝通和談判來澄清問題、消除誤解、尋求雙方都能接受的解決方案。其核心價值在于降低對抗性、節(jié)省時間和行政成本。

在成協(xié)中看來，“通過磋商解決投訴”并非對既有的“質(zhì)疑—投訴”救濟(jì)機(jī)制的顛覆，而是在法治框架下構(gòu)建的更高效爭議解決機(jī)制，強(qiáng)化政府采購爭議解決的合意性。其核心內(nèi)涵包括以下三點(diǎn)：一是自愿性、平等性與合意性。任何一方不得強(qiáng)迫對方接受協(xié)商結(jié)果，且磋商過程中需基于事實(shí)和法律，而非依靠地位優(yōu)勢施壓。二是效率優(yōu)先。相較于行政審查或司法程序，磋商更靈活高效，可快速化解如程序瑕疵、誤解性條款等非根本性爭議，減少雙方時間與經(jīng)濟(jì)成本。三是與剛性救濟(jì)的互補(bǔ)性。磋商并非投訴處理的唯一途徑，若磋商失敗或爭議涉及嚴(yán)重違法（如腐敗、歧視性采購），供應(yīng)商仍可通過獨(dú)立審查機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，形成“柔性協(xié)商+剛性審查”的多層次爭議解決體系。

“鼓勵采購人和供應(yīng)商通過磋商解決投訴，能夠降低政府采購爭議處理成本、提高爭議處理效率。有效磋商應(yīng)建立在采購人和供應(yīng)商平等主體地位之上。在我國，政府采購合同是民事合同，采購人和供應(yīng)商是平等的民事主體關(guān)系，這在一定程度上為有效磋商奠定了基礎(chǔ)。”姜愛華表示。

“然而，我們必須正視采購人與供應(yīng)商之間天然存在的權(quán)力不對等風(fēng)險，避免磋商流于形式或被強(qiáng)勢方主導(dǎo)。為了確保磋商的有效性和公平性，關(guān)鍵在于建立規(guī)范的磋商程序和保障機(jī)制。”趙勇表示，一是明確要求磋商必須在供應(yīng)商提出質(zhì)疑后及時啟動（如在收到質(zhì)疑后10個工作日內(nèi)強(qiáng)制開始），并設(shè)定合理的磋商期限（如不超過20個工作日），逾期未果則自動轉(zhuǎn)入獨(dú)立審查程序，防止久拖不決。二是建議引入中立的協(xié)調(diào)人或主持人，可以由行業(yè)協(xié)會、集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)立的專職崗位或外部聘請的專家擔(dān)任，其職責(zé)是主持磋商會議、確保雙方充分陳述、引導(dǎo)對話聚焦問題實(shí)質(zhì)、維護(hù)程序公正，但不代替雙方做決定。三是磋商的過程和結(jié)果應(yīng)有基本記錄，對于達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)形成書面?zhèn)渫洠粚τ谖茨苓_(dá)成一致的，應(yīng)清晰記錄分歧點(diǎn)，作為后續(xù)獨(dú)立審查的參考。這既能體現(xiàn)程序的嚴(yán)肅性，也有利于積累經(jīng)驗(yàn)。

為避免磋商過程中發(fā)生違法違規(guī)情形，成協(xié)中認(rèn)為，需要進(jìn)一步完善磋商規(guī)則。一是明確磋商的“底線規(guī)則”。例如，不得就采購項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性條款（如中標(biāo)資格、價格標(biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行非法變更；不得要求供應(yīng)商放棄合法權(quán)益（如后續(xù)投訴權(quán)）作為磋商條件；磋商過程需全程記錄并留存檔案，以備審查機(jī)關(guān)監(jiān)督。二是明確磋商的“程序規(guī)則”。例如，磋商應(yīng)當(dāng)在平等自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，可以引入行業(yè)協(xié)會、律師等中立第三方參與磋商，磋商結(jié)果應(yīng)當(dāng)記錄備查等。三是明確磋商的“異議規(guī)則”。若供應(yīng)商認(rèn)為磋商過程存在不公（如采購人拖延、提出不合理要求），可向獨(dú)立審查機(jī)關(guān)申請暫停磋商并啟動調(diào)查，確保磋商不淪為“形式協(xié)商”。同時，對采購人濫用磋商權(quán)的行為（如故意拖延導(dǎo)致供應(yīng)商錯過投訴時限），應(yīng)明確追責(zé)機(jī)制。

推動電子化采購

舉措14、15均是圍繞電子化采購。趙勇認(rèn)為，電子化采購關(guān)鍵在于前瞻性、系統(tǒng)性的頂層設(shè)計，將權(quán)力制衡和全程留痕原則嵌入平臺設(shè)計。這意味著要嚴(yán)格分離關(guān)鍵權(quán)限，通過自動化機(jī)制完整、不可篡改地記錄所有操作軌跡，即從供應(yīng)商注冊、投標(biāo)、開標(biāo)、評審到定標(biāo)，何人、何時、做了何事均清晰可查，并與15年存檔期結(jié)合，確保全程可追溯、可審計。平臺的運(yùn)行規(guī)則和數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)也必須公開透明，接受監(jiān)督。

“技術(shù)應(yīng)用是核心支撐，但也蘊(yùn)含新風(fēng)險。積極采用區(qū)塊鏈技術(shù)固化關(guān)鍵數(shù)據(jù)（招標(biāo)公告、投標(biāo)文件、評審結(jié)果等），能夠有效保障真實(shí)性和防篡改。然而，必須高度警惕數(shù)據(jù)污染和算法偏見等可能扭曲公平甚至滋生隱蔽腐敗的隱患。”趙勇補(bǔ)充說，頂層設(shè)計必須包含以下幾點(diǎn)要素：嚴(yán)格的數(shù)據(jù)治理規(guī)范，確保源頭數(shù)據(jù)質(zhì)量并設(shè)置異常報警；對應(yīng)用于關(guān)鍵決策環(huán)節(jié)的算法，要求運(yùn)營方在保護(hù)商業(yè)秘密前提下披露其核心邏輯、輸入輸出變量，并強(qiáng)制接受獨(dú)立的第三方公平性審計；始終堅(jiān)持人機(jī)協(xié)同原則，算法結(jié)果僅作輔助參考，最終決策權(quán)及責(zé)任必須保留在人為評審環(huán)節(jié)，評審專家需獨(dú)立判斷并記錄理由；利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警時，其結(jié)果只能作為啟動深入人工調(diào)查的線索，并保障被預(yù)警者的申訴權(quán)利。

為避免電子平臺成為新的腐敗溫床，成協(xié)中建議，除了要完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與操作流程、優(yōu)化系統(tǒng)設(shè)計外，還要強(qiáng)化監(jiān)督管理。一是建立適應(yīng)電子化采購方式的監(jiān)督機(jī)制，對電子化采購平臺的運(yùn)行和采購活動進(jìn)行全程監(jiān)督，確保監(jiān)督的公正性和權(quán)威性。同時，明確各監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限，避免出現(xiàn)監(jiān)督空白或重復(fù)監(jiān)督。二是發(fā)揮多方監(jiān)督作用。除了政府部門的監(jiān)督外，鼓勵供應(yīng)商、社會公眾、媒體等參與監(jiān)督。建立舉報獎勵機(jī)制，對發(fā)現(xiàn)和舉報腐敗行為的單位和個人給予獎勵，形成全方位、多層次的監(jiān)督體系。

姜愛華表示，電子化采購有助于推動政府采購流程透明化、規(guī)范化和智能化，是政府采購未來發(fā)展方向之一。當(dāng)前我國亟須出臺電子化采購相關(guān)法律法規(guī)，為電子化采購提供頂層設(shè)計。同時，由于政府采購的重要政策目標(biāo)之一就是促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，在推進(jìn)電子化采購過程中，要注意提升中小企業(yè)參與電子化采購能力，防止“數(shù)字鴻溝”對中小企業(yè)參與政府采購帶來沖擊。

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