采購(gòu)助力 生態(tài)向優(yōu)

采購(gòu)助力 生態(tài)向優(yōu)

——橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制綜述

■ 本報(bào)記者 吳敏

今年是習(xí)近平總書記關(guān)于“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念提出20周年。

7月18日，財(cái)政部黨組書記、部長(zhǎng)藍(lán)佛安在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表名為《健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制 加快“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化》的署名文章，縱深推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授姜愛(ài)華接受記者采訪時(shí)表示，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的特點(diǎn)就是“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”，一個(gè)“共”字讓大家的利益捆綁在一起，可以很好地調(diào)動(dòng)和激發(fā)全流域參與生態(tài)保護(hù)的積極性。同時(shí)，該機(jī)制此前在地方的實(shí)踐效果良好，有必要在適宜的時(shí)機(jī)縱深推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

權(quán)責(zé)更加清晰

新安江是我國(guó)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐探索的典型。

新安江發(fā)源于安徽省黃山市，其中2/3的河流在安徽境內(nèi)，下游流入浙江千島湖、富春江，匯入錢塘江。本世紀(jì)初，黃山進(jìn)入工業(yè)化加速發(fā)展階段，大量污染物通過(guò)新安江進(jìn)入千島湖，流域生態(tài)安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

為破解新安江污染治理難題，2012年，皖浙達(dá)成“對(duì)賭”協(xié)議：以3年為一周期，皖浙每年各出資1億元設(shè)立補(bǔ)償基金，考核跨境斷面水質(zhì)；若達(dá)標(biāo)，浙江的1億元給安徽；若未達(dá)標(biāo)，安徽的1億元給浙江。“對(duì)賭”激勵(lì)成效明顯。自2012年以來(lái)，新安江跨省斷面水質(zhì)連續(xù)12年達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，每年向千島湖輸送近70億立方米優(yōu)質(zhì)水。

姜愛(ài)華表示，在橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償過(guò)程中，中央財(cái)政拿出資金通過(guò)引導(dǎo)兩地共同參與生態(tài)保護(hù)，讓兩地嘗到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)摹疤痤^”后，將自覺(jué)地維護(hù)和鞏固這種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)穩(wěn)定后，地方既不形成對(duì)中央財(cái)政資金的依賴，也會(huì)主動(dòng)維持原有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制涉及中央與地方，受益地與保護(hù)地等多重關(guān)系。其中，權(quán)責(zé)清晰成為能否健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵。

為劃清中央和地方權(quán)責(zé)，財(cái)政部提出，中央統(tǒng)一機(jī)制框架下，補(bǔ)償資金全部來(lái)源于地方財(cái)政。補(bǔ)償資金的具體管理措施包括：統(tǒng)一核算補(bǔ)償資金。分別從空間、時(shí)間兩個(gè)維度，依據(jù)各省水質(zhì)變化情況，統(tǒng)一核算各省份出資或受償金額，并根據(jù)政策效果適時(shí)調(diào)整補(bǔ)償資金規(guī)模。規(guī)范資金繳納劃撥程序。中央財(cái)政在中央國(guó)庫(kù)設(shè)置專門的明細(xì)科目，并告知出資省份在規(guī)定時(shí)限內(nèi)按明細(xì)科目將應(yīng)繳納資金繳入中央國(guó)庫(kù)，再及時(shí)將資金劃撥至受償省份。加強(qiáng)補(bǔ)償資金全過(guò)程績(jī)效管理，中央財(cái)政將會(huì)同有關(guān)部門成立聯(lián)合績(jī)效考評(píng)組，吸收流域內(nèi)出資省份參加，組織對(duì)補(bǔ)償資金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)等。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員白景明在接受記者采訪時(shí)表示：“一方面，在中央與地方的權(quán)責(zé)劃分方面，要按照生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，鞏固拓展地方為主、中央引導(dǎo)的跨區(qū)域環(huán)境治理模式，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。另一方面，要堅(jiān)持有為政府和有效市場(chǎng)更好結(jié)合，在政府補(bǔ)償為主前提下，按照受益者付費(fèi)原則，鼓勵(lì)各地因地制宜探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，吸引更多社會(huì)資本參與生態(tài)文明建設(shè)，使生態(tài)優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為發(fā)展動(dòng)能。”

白景明強(qiáng)調(diào)，要想橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制落地執(zhí)行更好，須前端做好評(píng)估，后端做好績(jī)效評(píng)價(jià)，要建立起一套較為完善的評(píng)估、評(píng)價(jià)機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)更加清晰，保證補(bǔ)償更加公平。

實(shí)踐中，政府采購(gòu)在橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)價(jià)和評(píng)估方面發(fā)揮了重要作用。今年6月，寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳嘗試通過(guò)政府采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)黃河寧夏段干支流及重點(diǎn)入黃排水溝上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

今年4月，江西省贛州市東江流域重金屬污染現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目，要求供應(yīng)商以流域?yàn)閱卧骈_(kāi)展重金屬污染調(diào)查，對(duì)東江流域的重金屬污染進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，并提出重金屬污染監(jiān)管和防治對(duì)策建議。最終，生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所以196.29萬(wàn)元中標(biāo)。

除了資金的權(quán)責(zé)要清晰外，污染責(zé)任的劃分以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的完善也至關(guān)重要。《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》提出，流域省可結(jié)合水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本、水污染責(zé)任劃分、水質(zhì)改善收益、水資源使用量、資源性收益、受益地區(qū)支付能力等因素，綜合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更好體現(xiàn)激勵(lì)與約束。

污染的界定離不開(kāi)監(jiān)測(cè)，為此，下一步，我國(guó)將加強(qiáng)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測(cè)支撐能力建設(shè)，健全調(diào)查體系和長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)機(jī)制，加快推進(jìn)水生生物資源和環(huán)境本底調(diào)查。

在監(jiān)測(cè)支撐能力建設(shè)方面，多省市嘗試通過(guò)政府采購(gòu)監(jiān)測(cè)服務(wù)劃分責(zé)任。比如，海南省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核斷面流量監(jiān)測(cè)（2024年度）采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)內(nèi)容包含水文儀器設(shè)備、監(jiān)測(cè)服務(wù)、其他水利工程施工等，總中標(biāo)金額超過(guò)717萬(wàn)元。

方式更加多元

藍(lán)佛安在署名文章中指出，“補(bǔ)償形式上，推動(dòng)從財(cái)政補(bǔ)償向市場(chǎng)化補(bǔ)償拓展，鼓勵(lì)地方通過(guò)聯(lián)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、技術(shù)援助、智力支持、定向人才培養(yǎng)等豐富補(bǔ)償方式。補(bǔ)償要素上，鼓勵(lì)先行先試，在流域開(kāi)展補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)基礎(chǔ)上，因地制宜在森林、草原、濕地等其他生態(tài)要素上開(kāi)局破題。”

白景明告訴記者，目前從財(cái)政補(bǔ)償向市場(chǎng)化補(bǔ)償拓展已經(jīng)有地方在實(shí)踐，尤其皖浙兩地的實(shí)踐做得相當(dāng)不錯(cuò)。2023年6月，皖浙兩省人民政府在合肥簽署《共同建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償樣板區(qū)協(xié)議》，從單一資金補(bǔ)償向資金、產(chǎn)業(yè)、人才多元補(bǔ)償新模式升級(jí)，探索11年的新安江模式迎來(lái)新版本。

白景明認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金很大一部分是財(cái)政資金，因此也可以嘗試研究通過(guò)政府采購(gòu)的方式，讓生態(tài)受益地給予生態(tài)保護(hù)地補(bǔ)償，比如讓受益地通過(guò)工程建設(shè)以及勞務(wù)服務(wù)方面向生態(tài)保護(hù)地進(jìn)行采購(gòu)。但前提是，政府采購(gòu)相關(guān)政策要給予支持，有了政策依據(jù)，政府采購(gòu)在橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面才能“施以拳腳”。

在補(bǔ)償要素上，藍(lán)佛安在署名文章中提出，“鼓勵(lì)開(kāi)展大氣污染、海洋污染溯源，危險(xiǎn)廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置以及其他生態(tài)環(huán)境要素機(jī)理、權(quán)責(zé)界定、生態(tài)價(jià)值評(píng)估等相關(guān)研究，為進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供有力支撐。”

姜愛(ài)華表示，在其他生態(tài)環(huán)境要素的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究方面，政府采購(gòu)可以提供一些支撐作用。比如，政府采購(gòu)研究服務(wù)就是一種方式。

地方認(rèn)真學(xué)習(xí)并落實(shí)

有關(guān)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策以及藍(lán)佛安署名文章精神，地方財(cái)政廳（局）相關(guān)負(fù)責(zé)人表態(tài)，在第一時(shí)間進(jìn)行了學(xué)習(xí)并逐步落實(shí)。

山東省財(cái)政廳自然資源和生態(tài)環(huán)境處處長(zhǎng)韓己峰表示：“山東作為黃河入海口所在地，是較早開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖》荩?021年與河南省建立了黃河流域首個(gè)省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)縣際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋。下一步，我們將進(jìn)一步強(qiáng)化‘走在前、挑大梁’的使命擔(dān)當(dāng)，認(rèn)真貫徹藍(lán)佛安部長(zhǎng)署名文章要求，堅(jiān)決落實(shí)好在國(guó)家層面統(tǒng)一建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制要求，不斷完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、豐富補(bǔ)償要素、優(yōu)化補(bǔ)償方式，認(rèn)真研究政府采購(gòu)與橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制之間的關(guān)系，努力在健全多領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制上當(dāng)好‘排頭兵’，為加快黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)作出新的更大貢獻(xiàn)。”

據(jù)了解，自2021年豫魯兩省建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制以來(lái)，山東省已累計(jì)向河南省兌現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償金2.5億元。

保障機(jī)制應(yīng)健全

《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》在“保障與監(jiān)督”章節(jié)下明確指出，國(guó)家建立健全統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)體系，推進(jìn)綠色產(chǎn)品市場(chǎng)建設(shè)，實(shí)施政府綠色采購(gòu)政策，建立綠色采購(gòu)引導(dǎo)機(jī)制。

姜愛(ài)華表示，雖然這是針對(duì)財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)人猩鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制所設(shè)定的保障條款，但是橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為其中一項(xiàng)補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)當(dāng)在任務(wù)落實(shí)過(guò)程中進(jìn)行研究。

她舉例道，從促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展層面看，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的核心在于促進(jìn)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)的協(xié)同。政府采購(gòu)能夠成為連接兩地的“橋梁”，打破地域限制，以市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)區(qū)域間資源優(yōu)化配置。受益地區(qū)通過(guò)采購(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)保護(hù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；保護(hù)地區(qū)憑借提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，獲得發(fā)展資金，用于改善民生、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等，縮小區(qū)域間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。以某跨省流域?yàn)槔掠谓?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)關(guān)食堂通過(guò)政府采購(gòu)上游生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，既可幫助上游地區(qū)農(nóng)民增收，又可為下游地區(qū)提供綠色健康食品。但這其中，什么樣的產(chǎn)品是綠色產(chǎn)品？綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)體系以及綠色產(chǎn)品市場(chǎng)的建立都是需要相關(guān)部門推進(jìn)建立健全的。“關(guān)于政府綠色采購(gòu)相關(guān)政策的研究，我們也接了一些課題，正在調(diào)研過(guò)程中。”姜愛(ài)華說(shuō)道。

【鏈接】

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展脈絡(luò)

2021年4月，中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》；

2021年9月，中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》；

2024年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》；

2025年5月23日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有關(guān)舉措，明確要推動(dòng)建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；

2025年6月4日，財(cái)政部 生態(tài)環(huán)境部 國(guó)家發(fā)展改革委 水利部 國(guó)家林草局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》；

2025年6月4日，財(cái)政部 生態(tài)環(huán)境部 國(guó)家發(fā)展改革委 水利部 國(guó)家林草局印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)大江大河干流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的實(shí)施方案》。

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