到底是“真監督”還是“假維權”

【聚焦惡意投訴】

“職業打假人”的判定與防范——

到底是“真監督”還是“假維權”

■ 楊彬權 郭琪凡

近年來，在政府采購領域，一批以惡意質疑、投訴為目的的“職業打假人”開始悄然涌現。所謂的“職業打假人”，是指參與政府采購活動依法取得供應商資格，但最終目的不在獲得政府采購合同，而是通過舉報、質疑和投訴行為進而獲得其他方面利益的法人、其他組織或者自然人。實踐中，“職業打假人”利用投訴攻擊競爭對手，甚至有極少數供應商利用投訴權惡意拖延項目時間，從而與采購人或中標（成交）供應商討價還價，謀取不正當利益。上述行為異化了質疑投訴制度的權益救濟功能，破壞了正常的采購秩序，給政府采購活動帶來了許多負面影響。因此，在肯定“打假”行為具有社會監督的公益性價值的基礎之上，科學合理判定是“真監督”還是“假維權”，防范政府采購“職業打假”行為，是推動政府采購行業健康發展，促進政府采購營商環境法治化、規范化的重要舉措。

如何判定“職業打假”行為

如何從眾多的政府采購維權行為中，正確識別出“職業打假”行為？筆者認為，需要結合下列要素進行綜合分析和研判。

一是參與頻率高但中標率低。由于“職業打假”行為呈現出職業化趨勢，大部分“職業打假人”在一定時間段內會頻繁參與政府采購活動，以增加發現政府采購活動瑕疵的機會。但其核心目的并非中標、簽訂政府采購合同，而是將參與招投標活動作為獲得供應商資格的策略性手段，為后續的質疑、投訴做準備工作。因此，這種違背正常競標邏輯的行為，相對應的結果便是極低的中標率。換言之，在判斷“職業打假”行為時，可以觀察供應商參與頻率與中標率是否明顯不相稱。若特定供應商在不同領域“遍地開花式”地高頻率參與投標但中標成交率卻極低，便可以初步考慮其質疑、投訴行為存在不正當性。

二是多次反復提起質疑和投訴。判斷供應商是否屬于“職業打假人”的重要標準之一，是其是否存在故意拖延招投標進程以牟取不當利益的主觀惡意。但主觀惡意在實踐中很難精準把握，需要結合質疑人和投訴人的具體行為加以判斷。其中，多次反復提起質疑和投訴，是認定當事人主觀上存在非正當目的的重要形式標準。由于“職業打假”行為具有明顯逐利性，“職業打假人”需要針對其所參與的不同政府采購項目多次提出質疑、投訴，進而向其他主體施壓，以實現持續的獲利。因此，判斷供應商的訴求是否具有正當性，可以查詢其參與政府采購活動的歷史記錄和相關信息，觀察其提出質疑和投訴的數量和頻率。但應當注意的是，質疑和投訴頻率并非孤立的判斷標準。現實中確實存在一些供應商，因自身合法權益受到損害而通過質疑、投訴救濟渠道來維護自身權利。判斷特定供應商是否屬于濫用質疑投訴權，需要結合供應商在以往政府采購活動中的參與率與中標率綜合分析。若特定供應商積極參與投標卻極少中標，同時在其參與的項目中頻繁提起質疑和投訴，則其行為極有可能屬于濫用權利而非正當維權。

三是質疑、投訴的核心訴求異常。雖然質疑和投訴的提出需要以供應商合法權益受損為基礎，但“職業打假人”的核心訴求并非糾正采購活動中的違法問題以維護自身權益，而在于刻意啟動調查或處理程序，以此干擾、施壓或影響其他政府采購當事人。基于此，“職業打假人”的訴求會呈現出剛性化和模式化特點。一方面，為了獲得談判話語權，“職業打假人”更加偏好項目廢標、取消中標資格、高額賠償等主張，企圖以剛性化的訴求向其他主體施加壓力。另一方面，“職業打假人”的投訴書會呈現出格式化特征，如法條套用機械、跨案件文本雷同、表達方式高度相似等。在正常情況下，供應商或相關利益方的質疑投訴事由通常具有較強的個案針對性和一定的事實依據。而“職業打假人”通常不深入理解項目的技術規格、實際需求或市場價值，主要針對形式要件進行標準化審查，并在此基礎上套用預先準備好的格式化模板。因此，若供應商在提出質疑、投訴時表達的核心訴求和主張呈現出上述特征，則其投訴動機值得懷疑。

四是撤訴頻率高。高撤訴頻率同樣是“職業打假”行為尋求制度套利的另一典型表現，且與供應商頻繁參與政府采購活動、密集提起質疑投訴等行為具有內在的邏輯關聯性。正常的維權主體在尋求救濟時，一般不會頻繁通過撤訴終結投訴程序。而“職業打假人”深諳投訴程序啟動后對供應商造成的巨大壓力，以及采購人或采購代理機構希望快速平息事端、推進項目的心理。他們將質疑和投訴作為施壓策略，進而形成了“以訴促談、談成即撤”的行為模式。因此，對于撤訴頻率高、撤訴時間點特殊或撤訴理由隨意的供應商，可以考慮其具有專業化投訴牟利傾向。

五是缺乏實質經營痕跡。實踐中，一些“職業打假人”會成立空殼公司并設置內容較為寬泛的經營范圍，以便“撒網式”地參與各類政府采購活動。這意味著其并不具備明顯的履約意愿和履約能力，且與所投訴的政府采購項目關聯度也較低。作為“職業打假人”而非“真實市場參與者”，他們的核心業務模式是尋找政府采購流程瑕疵并以此牟利，而非生產、銷售或提供專業服務。因此，在判斷投訴主體是否為“職業打假人”時，可以查詢其注冊資本實繳情況以及公司實際的經營范圍，必要條件下可以要求特定供應商提供過往業績合同、驗收證明、用戶評價等，并核實其真實性，以綜合評估其履約意愿。若經核實發現特定供應商頻繁參與政府采購活動但缺乏實質經營痕跡，可以考慮其質疑和投訴行為動機不純，涉嫌濫用程序。

六是投標文件異常。由于“職業打假人”缺乏實質性競標意愿，只是將投標作為制造投訴機會的工具，其投標文件往往會呈現出“形式合規、實質空心化”的特點，僅滿足最低限度的形式要求。比如，提供的資質證明勉強合規、業績案例說服力不強、技術方案流于形式、報價偏離市場規律等。因此，在處理相應投訴時，可以回溯審查其投標文件以及相關材料，以此作為判斷供應商投訴動機是否具有正當性的依據。

綜上所述，對“職業打假人”的識別與判斷，需要超越形式審查，強化對供應商的履約意愿、投標文件合理性、商業邏輯及與主體能力匹配度的實質審查，綜合相互關聯的要素進行研判、甄別，以維護政府采購活動的公平公正與健康秩序。

如何防范“職業打假”行為

——審慎對待供應商的投訴和質疑。質疑、投訴是供應商重要的權利救濟和社會監督手段，不能因“職業打假”行為的存在而否定其作為供應商維護自身合法權益的手段正當性。針對政府采購供應商合法權益受損后所提出的質疑、投訴，處理人員要審慎審查供應商提出的質疑、投訴請求。對于確實符合質疑投訴條件的請求，依法受理并作出處理決定。如果經過詳細審查，對于符合前述“職業打假”情形的質疑投訴請求，作出不予受理決定，并將“職業打假人”列入政府采購嚴重違法失信行為記錄名單，禁止其在一定期限內參加政府采購活動。

——加強政府采購活動規范化建設。所謂“打鐵還需自身硬”，“職業打假人”有可乘之機的根本原因在于政府采購活動確實存在不規范之處。因此，不論是采購人、采購代理機構還是有關供應商，都應提升自身業務能力，從而提高政府采購活動的規范化水平。一是政府采購各方當事人應加強對采購文件的審核，避免采購文件不符合法律法規要求而被“職業打假人”質疑、投訴。二是參與政府采購活動的供應商要嚴格遵守誠信原則，確保自身業績、資質等符合要求，不存在與采購人或評審專家違法串通等行為。三是采購人應不斷完善內控制度，以防范舞弊和權力尋租風險，提高采購活動的合規性。四是相關部門在受理投訴后，應定期對相關情況和信息進行匯總，并形成經驗總結加以推廣。

——完善政府采購信息共享機制。“職業打假”行為的判斷在很大程度上依賴供應商過往參與投標頻率、中標頻率、投訴頻率、撤訴頻率等歷史記錄。因此，對“職業打假”行為進行有效規制的關鍵在于破除信息整合的壁壘，這對政府采購電子化系統提出了較高要求。一是加強信息化建設，建立全國統一、覆蓋全流程的政府采購電子化系統，實現歷史數據跨區域、跨層級的實時查詢。二是搭建相應的數據庫或者信息庫，詳細記錄供應商的投標、中標、質疑、投訴、處罰等所有行為信息，并定期分析研判、預警風險。三是加強部門間協作，建立信息共享機制，實現信息互聯互通。四是探索運用人工智能輔助采購活動，逐步推進政府采購活動各環節電子化、智能化，優化政府采購流程，減少人為失誤。

——優化政府采購活動救濟制度。“職業打假人”之所以能夠掌握主動權漫天要價，是因為相關救濟程序的開啟和結束具有一定的任意性，致使其得以濫用程序權利向其他當事人施加壓力。因此，要壓縮“職業打假人”的套利空間，進一步完善政府采購救濟制度，彰顯質疑、投訴程序的嚴肅性。

一是采購人和財政部門在受理質疑、投訴時可以考慮引入事前簽署承諾書或者保證書制度。這旨在增強質疑人和投訴人的責任意識，由質疑人、投訴人在事前承諾保證遵守誠實信用原則、不存在惡意動機和濫用權利的行為。承諾人若違反事先的承諾或保證，則需承擔相應的法律后果。

二是對“職業打假人”撤回質疑的理由和關聯情況進行實質性審查。《政府采購質疑和投訴辦法》第三十條規定，“財政部門受理投訴后，投訴人書面申請撤回投訴的，財政部門應當終止投訴處理程序，并書面告知相關當事人。”也就是說，“職業打假人”一旦成功獲取不當利益，書面撤回投訴，處理程序即告終結。這種“一撤即終”的制度設計主要是基于政府采購活動效率的考量，但同時也為“職業打假人”濫用程序權利、規避責任提供了便利空間。為有效規范“職業打假”行為，筆者認為，有必要對投訴撤回設置審查門檻，由處理機關裁決能否撤回。換言之，若投訴人撤回投訴，則有關部門可以結合投訴事項以及前期調查處理情況，認真審查其撤回理由。對于投訴事項不影響采購結果，且投訴人自愿、理由正當的撤回申請，有關部門可以允許撤回并終結處理程序。對于發現的違法問題，有關部門應當依法依規處理，啟動相應的監督調查程序，不允許投訴人任意撤回投訴，以保證政府采購活動的公正性和規范性。筆者認為，一旦“職業打假人”不能隨意喊停處理程序，便從根本上失去了向采購人和其他供應商施加壓力的籌碼。

——加大相應懲戒力度。一是設立“職業打假人名庫”。對于行為性質惡劣、屢次濫用救濟權利以牟私利的供應商，限制其在一定期限內參與政府采購活動。二是加強對“被打假人”的教育和指導。對于“被打假”的其他供應商和采購人，若其選擇私下解決、繞開監管以求“花錢消災”，則同樣存在不合理甚至違法之嫌。因此，一旦相關部門發現“職業打假”行為，不僅要對“職業打假人”進行懲戒，而且要督促相應主體嚴格按照法律法規執行政府采購活動。對于惡意規避法律規范、多次與“職業打假人”形成不當交易的采購人或者其他供應商，也應給予相應的懲戒。

——建立投訴舉報獎勵機制。目前，“職業打假人”進行質疑、投訴的主要動機在于，與“被打假人”私下溝通或交涉的過程存在較大的套利空間。雖然該行為在客觀上擾亂了政府采購活動的正常秩序，甚至會在某種程度上侵害其他供應商的合法權益，但是不能忽視這些“職業打假人”在監督政府采購活動、促進市場交易公平中所發揮的積極作用。因此，筆者建議，建立投訴舉報獎勵機制，即結合供應商的“打假”事由、“打假”頻率等，給予其一定獎勵激勵。換言之，充分利用“職業打假人”的專業知識、信息優勢和豐富經驗，引導“職業打假人”轉變“打假”動機。但應當注意的是，獎勵機制的條件、資格、標準設置應當嚴格考量，不能讓鼓勵之措異化為另一種牟利之機。

——引入公益訴訟監督機制。“職業打假”行為雖然在形式上具有一定的監督、糾錯功能，但從實質而言，其擾亂了正常的政府采購秩序，構成對公共利益的損害。若監管部門針對嚴重擾亂秩序、損害公益的“職業打假”行為存在違法行使職權或不作為的情形，則有必要引入行政公益訴訟監督機制。2024年發布的《國務院辦公廳關于創新完善體制機制推動招標投標市場規范健康發展的意見》明確要求，“將損害國家利益或者社會公共利益行為的線索作為公益訴訟線索向檢察機關移送”，這為政府采購領域公益訴訟制度的構建提供了制度性指引。若各級財政部門在實施監督檢查的過程中對投訴舉報涉及的違法事實未依法履行調查、處理職責，或對明顯擾亂秩序、擠占資源的“職業打假”行為未依法履行規制職責，則構成違法行使政府采購監督管理職權或不作為。人民檢察院可以向財政部門提出檢察建議，督促其依法履行職責。財政部門不依法履行職責的，人民檢察院有權依法向人民法院提起公益訴訟，通過檢察監督機制督促財政部門積極作為，維護財政資金安全。

總而言之，“職業打假人”確實在政府采購監管領域發揮了“啄木鳥”的作用，但也存在許多問題。正確識別“真監督”和“假維權”行為，有利于整治部分供應商“合法敲詐”的不良風氣，營造風清氣正的政府采購營商環境。

（作者單位：西北政法大學行政法學院）

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