如何鑄就數字鐵證

【聚焦電子檔案】

如何鑄就數字鐵證

——政府采購電子檔案信息安全措施域外經驗介紹（一）

■ 連文怡

《中華人民共和國政府采購法》明確規定，采購文件的保存期限為從采購結束之日起至少保存15年。實踐中，政府采購電子檔案通常需保存5年、10年甚至20年以上，以應對法定審計周期、合同爭議、腐敗調查、政務公開、戰略性或涉密項目的回溯驗證。這要求政府采購電子檔案系統必須確保以下兩點：一是長期可讀性，確保無論技術演進如何，未來仍能打開、識別并理解文件內容；二是數據完整性，確保任何形式的修改或篡改都能被識別、追蹤，并具備技術與法律可驗證性。本文主要介紹四個體系性規則框架，從而解釋美國、歐盟和聯合國如何實現這一目標，為相關部門提供參考。

NARA框架

由美國國家檔案和記錄管理局（National Archives and Records Administration，以下簡稱NARA）發布的《聯邦記錄管理指南》《數字保存政策》《OMB A-130》，共同構成了NARA采購框架。

《聯邦記錄管理指南》為采購系統設定技術與制度要求。比如，合同簽訂、審批流程、電子郵件記錄、付款憑證等均需納入電子記錄管理?！稊底直４嬲摺穼Ω袷竭x擇、數字保存策略、遷移路徑提供技術支撐，確保采購檔案不會因格式淘汰而喪失可讀性?！禣MB A-130》則為機構設定治理和合規框架，要求將記錄保存納入信息生命周期管理，并建立預算、風險評估與政策執行機制，明確NARA的監督角色。

筆者認為，這一框架的核心措施主要包括以下五個方面：一是格式可持續性，即要求政府機構將檔案保存為開放、非專有格式，如PDF/A、XML、ASCII等，以避免因商業軟件停運導致數據不可讀；二是元數據與來源鏈，即每份數字檔案應附帶描述性、結構性與管理性元數據，用于追溯創建背景、版本變化與使用情況；三是校驗機制，即通過加密哈希校驗，定期驗證文件是否遭到篡改或損壞；四是全生命周期管理，即每類檔案需遵循法定保管周期，并在過期后進行可審計的不可恢復刪除；五是系統合規要求，即采購檔案系統需滿足NARA的《通用電子記錄管理要求》，支持記錄的完整性和可驗證性。

FDA框架

美國《聯邦法規匯編》第21篇第11部分（以下簡稱《21 CFR Part 11》），是專門規范美國食品和藥品管理局（Food and Drug Administration，以下簡稱FDA）管轄范圍內的電子記錄與電子簽名的使用標準。其中明確，電子記錄與電子簽名規定適用于醫療、藥品、生物制品相關采購系統，或涉及FDA監管供應鏈的政府采購活動?！?1 CFR Part 11》明確規定以下四個方面：一是采用審計軌跡機制，系統必須自動記錄每次訪問、修改、刪除的時間、人員與操作類型；二是要求系統驗證，采購系統或歸檔平臺必須經過驗證，確保其在整個生命周期內的穩定性與準確性；三是要求電子簽名管理，即電子簽名需唯一綁定于簽署人，具備抗抵賴性，并能追溯原始記錄；四是強制數據完整性保護，即限制未經授權的訪問、強制雙重認證、禁止記錄被覆蓋式修改。

就政府采購電子檔案系統而言，聯邦采購數據系統由美國總務管理局（General Services Administration，以下簡稱GSA）的體系規制；美國獎勵管理系統則整合了多個聯邦采購系統，受多方規制?！?1 CFR Part 11》本身是FDA的規制文件，適用于受FDA監管的行業系統，如藥品、生物制品、醫療器械、臨床試驗等，而非專門針對聯邦政府采購系統。筆者認為，政府采購涉及合同、付款、交易文件等關鍵記錄，其電子歸檔必須滿足完整性、可驗證性、簽名綁定、時間戳可追溯等要求，而《21 CFR Part 11》的很多原則在此可提供制度參照。例如，《21 CFR Part 11》要求電子記錄可導出、可持久、獨立驗證，這與NARA強調的“長期保存+開放格式”理念高度一致。在某些高標準政府采購項目中，《21 CFR Part 11》合規資質被納入供應商評估標準，尤其是涉及醫療衛生類項目采購、電子審計系統開發等。此外，作為美國聯邦政府最主要的采購渠道之一，GSA日程會明確提出，部分供應商需說明其系統是否滿足《21 CFR Part 11》要求。

NIS2指令

歐盟網絡和信息系統指令（Directive ?2022/2555，以下簡稱NIS2指令）本身未直接規定長久數字保存標準，但其風險管理制度和技術控制要求，對電子檔案的完整性保障形成了規范參照。NIS2指令要求實體對其信息系統風險進行評估與持續治理。若系統責任方未確保數據完整或可訪問，則違反安全義務。NIS2指令要求覆蓋云服務、數據中心服務商、信托服務提供商等供應鏈環節實體。若政府采購電子檔案托管或傳輸依賴這些供應商，則其服務協議與數據完整保障機制（如簽名驗證、冗余備份）需要納入評估。

雖然NIS2指令并未像NARA那樣明確規定數字保存格式與遷移機制，但其合規框架對數字保存制度形成了制度上的底線。例如，系統不能因格式淘汰、兼容性中斷導致無法恢復或不可審計，否則視為安全管理不到位。在制定歐盟或地區數字保存標準時（如保存PDF/A、XML元數據包裝、區塊鏈哈希校驗等），可將NIS2指令的安全控制要求嵌入“長期保存與安全風險治理”標準體系中。

就政府采購而言，歐盟《公共采購指令》強制推動公共采購流程電子化，要求使用e-Submission、e-Procurement平臺，并規定電子簽名與電子身份的使用標準。所有關鍵材料（如合同簽訂、評審報告）必須使用符合要求的電子簽名系統，確保簽名具有法律效力、可追溯性與不可篡改性。相關平臺自動記錄用戶操作、文件訪問及審批流程日志，滿足審計追蹤要求，防止未授權變更或誤刪除。公共采購數據空間（PPDS）推廣結構化電子表格，有助于規范數據格式、減少自由文本、提高長期可用性。此外，歐盟委員會歸檔政策要求設定保存期限與類型（永久、定期銷毀等），并明確哪些文件須進入歷史檔案流程、提早設計導出與遷移機制。歐洲檔案組織與歐盟委員會DLM論壇協同推動檔案互操作性標準，支持各國數字檔案系統之間共享。

聯合國政策

聯合國檔案與記錄管理政策（ST/SGB/2007/5）明確規定，電子記錄提交需包括詳盡元數據（如創建時間、制作者、版本信息），以及數字簽名或哈希值標識，以支持審計與溯源。檔案提交必須符合規定的命名規則與歸檔格式策略。數據提交過程中須進行格式一致性檢測與內容校驗，以防數據篡改和損壞。為保證數據的長期可讀性，聯合國將檔案從創建階段納入管理，減少臨時性保存方式，并倡導采用開放標準（如PDF/A、XML）以提升兼容性。此外，聯合國還明確，要自主評估新舊存儲介質（如磁帶、硬盤、云存）技術壽命與風險，定期遷移內容至當前支持的技術格式；配合國際長期保存社區經驗，持續監控格式風險，并預設遷移路徑。雖未完全公開技術細節，但聯合國檔案管理系統已基本實行地理分布式存儲和備份中心制度，保障在大型災害下訪問可持續性。

以上政策同樣適用于聯合國系統內的采購項目，如聯合國全球采購市場平臺所產生的檔案。在應用時，需注意以下內容：一是確?！霸O計即可持續”原則，即檔案系統應從設計階段起就確保格式長期兼容、元數據完整、內容可驗證；二是提出元數據規范化，即所有采購檔案需具備統一的核心元數據，如創建者、文件種類、交易編號等，支持長期追溯與查詢；三是制定格式遷移計劃，即保存策略中應嵌入周期性格式遷移與存儲介質更新方案；四是對訪問控制與可審計性提出要求，即僅授權用戶可操作采購檔案，且訪問日志需與檔案同步保存，供內部調查或外部監督使用；五是對安全刪除機制提出要求，即檔案的銷毀必須可審計、符合保密規定、無法恢復，防止敏感信息外泄。聯合國強調采購記錄的可追溯性與問責性，確保實現未來監督審計或涉訴程序中的真實性核查。

綜上所述，筆者認為，我國在設計政府采購電子檔案系統時可參考以下五項原則：一是開放格式優先，即鼓勵采用PDF/A、XML、CSV等非專有格式，避免“格式孤島”問題；二是加密校驗與日志機制，即每份檔案應具有不可篡改的哈希校驗值與訪問審計記錄；三是元數據驅動保存，即不是簡單保存文件，而是保存帶有上下文與來源的法律證據鏈條；四是系統更新與跨平臺適應，即系統應支持格式遷移、平臺互通；五是制度責任主體清晰，即明晰責任機關，對檔案保存的真實性和可用性承擔最終責任。

如今，政府采購電子檔案的長期保存早已不只是檔案技術問題，而是涉及法律合規、公共信任與制度韌性的核心議題。尤其在審計、爭議解決、國際監督等情境下，一份打不開或缺乏完整性證據的電子檔案，等同于不存在。因此，建議有關部門將政府采購電子檔案建設視為戰略性公共基礎設施，以合規框架指導技術設計，保障其未來具備“合法可讀、信任可立”的特性。

（作者系華東政法大學助理研究員）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。