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框架協議采購促進小額零星采購提質增效——

架設“高速路” 暢通“微循環”

■ 本報記者 張舒慧

《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）施行3年多來，框架協議采購從試水、摸索，到鋪開、擴圍，逐漸成為各地常用的一種采購方式。與以前的協議供貨和定點采購相比，框架協議采購改變了什么？采購人的采購價低了嗎？效率高了嗎？買賣更方便了嗎？帶著這些追問，記者日前進行了采訪。

機制之變：

從“零星分散”到“集納優選”

長期以來，在政府采購實踐中存在大量單次采購金額小、不同采購主體需要多次重復采購的需求，如采購計算機軟件、汽車維修和加油等。這類采購不同于單一項目采購，難以適用現行政府采購法規定的采購方式，以前一般通過協議供貨和定點采購來實施。這兩種做法雖然為小額零星采購活動提供了便利，但因缺乏專門的制度規范，暴露出競爭性、公平性不足等問題。110號令出臺后，這類采購不再“摸著石頭過河”，有了操作指南。

眾所周知，框架協議采購的核心創新，在于其“兩階段”架構，即第一階段公開征集供應商，完成資質審核、價格談判與產品入圍；第二階段則允許采購人直接從中選擇成交供應商、下達訂單，實現快速采購。

“它實際上是做了一道前置篩選。”內蒙古自治區財政廳政府采購處一級主任科員寧靜對此有深切體會，“以前每采一次，采購人都得重走一遍市場調研、公告發布、資質核驗等全流程，耗時耗力。而現在，只需在已經過濾好的‘產品池’里精準挑選就行。”

這種方式尤其契合小額零星高頻的采購場景。作為采購人，內蒙古醫科大學第二附屬醫院有關負責人李靜對此感觸頗深：“現在不用擔心價格失控，也用不著反復比價，可以節省大量的時間和精力。”她將框架協議采購的優勢歸納為三點：化繁為簡提升效能、兩階段聯動實現深度優選、封閉與開放結合保障穩定。

供應商同樣感受到了流程的精簡。“以往上一款新產品，從準備資料到成功上架，至少要40分鐘。”一位長期參與政府采購活動的代理商宋斌斌說，“如今，產品由廠家統一入圍上架，我們只需一鍵關聯，1分鐘內就能完成，幾乎不會出錯。”

價格效率之辯：

能否解決以往的“頑疾”

框架協議采購被寄予厚望的另一重使命，是解決傳統協議供貨、定點采購中廣受詬病的“質次價高”等問題。

“過去的定點采購，價格敏感性不高，更側重于解決效率和便利性，因此競爭不充分、程序不規范，很容易導致價格與市場行情偏離。”有著多年一線工作經驗的業內專家秦志龍告訴記者。

據寧靜介紹，框架協議采購通過三種機制擰緊價格的“水龍頭”：一是設立最高限制單價，要求響應報價不得突破，杜絕“虛高定價”；二是通過“公開征集+資格審查+評審入圍”流程，引入充分競爭，壓縮不合理利潤空間；三是要求入圍供應商必須是入圍產品的生產廠家或唯一授權供應商，減少中間環節加價。

“框架協議采購基本解決以前電子賣場渠道商自己定價、拆改配、以次充好等亂象。”聯想集團中國政企業務群政府行業負責人莊浩評價道，監管透明度也隨之提升，所有產品的配置、價格在平臺上一目了然。橫向可比性強，既便于采購人選擇，又便于監管者查看。

對于框架協議采購是否提升了采購效率，不同角色的體驗存在微妙差異。

采訪中，采購人和供應商觀點一致。他們普遍認為，框架協議采購讓重復性流程大幅減少，操作效率顯著提升。“對于緊急或高頻出現的采購需求，采購人可直接從框架協議確定的供應商中選取，避免重新組織采購的漫長過程。”宋斌斌表示。

但從全局流程看，有受訪者認為，框架協議采購本身的組織實施遠比過去的協議供貨、定點采購復雜。全國人大機關采購中心工作人員楊曉莉表示，在開展框架協議采購過程中，流程比協議供貨、定點采購復雜，效率并沒有這兩種方式高，但這是在公平與效率之間尋求平衡的必然結果。從平衡的角度來看，框架協議采購更可取。

其實，更深層的價格與效率問題，關乎人的作為。秦志龍提醒道，框架協議采購只是設定了價格“天花板”，并非最終成交價。許多采購人并不了解，他們在第二階段選擇供應商簽訂合同時，完全可以繼續議價，主動作為的空間很大。

“然而，現在大家在這方面的意識普遍缺失。”秦志龍表示，框架協議采購最長可簽兩年，而IT類產品價格數月就可能大幅波動。這就要求集采機構和主管預算單位不能簽了協議就躺平，必須動態跟蹤市場，主動管理供應商。

楊曉莉表示，由于直接選定方式是確定第二階段成交供應商的主要方式，需要采購人加強內控制度建設，以防腐敗行為發生。

供應商之變：

洗牌、賦能與新挑戰

框架協議采購重塑了政府采購市場的競爭格局，這是記者在采訪中聽到最多的一句話。

“它推動了一次行業洗牌。”莊浩感受到，框架協議采購對廠商的產品資質、質量、豐富度和售后都提出了比以往更高的要求。廠商與渠道商的責任被深度綁定，改變了以往雙方權責不清的局面，促使雙方必須通力合作以保障客戶體驗。

對于許多代理商尤其是中小企業而言，框架協議采購也帶來了公平性的改善。“只要產品入了圍，任何代理商都有資格參與后續項目。”宋斌斌說，“在二次競價時，我們不用再絞盡腦汁找產品資料，直接匹配報價就行，大家站在同一起跑線上。”

他也呼吁，二次競價的商務條款應避免“隱形歧視”。二次競價是為了讓采購人采購到價格合適且質量有保證的產品，同時也是讓更多的中小企業參與進來。但目前公布的二次競價項目中，不少項目增加了一些商務條款，包含但不限于：限制同一框架協議內參與競價的CPU型號（并非入圍該協議就可以參與）、軟件、施工等。換言之，有些項目會額外限制CPU型號、捆綁軟件或施工要求，這可能導致變相限制競爭。以電腦采購為例，這屬于標準件的采購，應回歸“拼產品、拼價格、拼服務”的本質。

此外，所有操作在線留痕，產品價格橫向可比，采購數據持續沉淀……全流程電子化為監管部門留下了完整、透明、可追溯的數據痕跡，大大提升了監管的穿透力和效率。

“對于監管機構而言，框架協議采購帶來了監管模式的升級，使得監管關口得以前移。”寧靜解釋道，審核集采機構報送的框架協議方案，本身就是一個深入了解品目特點、市場情況和潛在風險的過程。這使監管部門能從源頭上更好地引導采購人依法依規開展采購活動。

框架協議采購的三年實踐，是中國政府采購制度持續邁向現代化、專業化、市場化的一個縮影。“然而，再完善的制度設計，也離不開人的精準理解和主動執行。”楊曉莉認為，當前最大的挑戰，或許并非制度本身，而在于采購各方能否真正領悟框架協議采購“競爭擇優、講求績效”的精髓。比如，采購人能否擺脫“執行依賴”，提升主動管理能力；供應商能否跳出“價格搏殺”，聚焦價值創造；監管者能否利用好數據賦能，實現精準預警和智慧監管。

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