【聚焦惡意投訴】

救濟(jì)機(jī)制不容濫用 非法行徑亟須遏止

■ 曹譽(yù)

當(dāng)前，以質(zhì)疑受理作為跳板達(dá)到投訴條件、再通過投訴實(shí)現(xiàn)特定目的的現(xiàn)象顯著增多，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的正常秩序造成嚴(yán)重沖擊。筆者認(rèn)為，此類情況應(yīng)在受理環(huán)節(jié)依法予以制止。主要考量因素包括：質(zhì)疑投訴當(dāng)事人的時(shí)限是否滿足要求、是否實(shí)質(zhì)參與采購(gòu)活動(dòng)、合法權(quán)益是否受到損害、財(cái)務(wù)狀況是否良好、是否具備必要的設(shè)備和技能、是否依法繳納稅款和社保、在規(guī)定期限內(nèi)是否存在重大違法記錄、是否滿足法律法規(guī)規(guī)定的其他條件。如有任何一項(xiàng)不符合要求，即可不予受理。

質(zhì)疑投訴數(shù)量急劇上升

質(zhì)疑投訴作為政府采購(gòu)領(lǐng)域的救濟(jì)制度和糾偏機(jī)制，在實(shí)踐中發(fā)揮著規(guī)范行為、救濟(jì)糾偏、公眾監(jiān)督、驅(qū)動(dòng)完善等多重積極作用。近年來，受經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴數(shù)量急劇上升，甚至出現(xiàn)不少職業(yè)質(zhì)疑投訴人。這不僅給采購(gòu)人、監(jiān)管人增加大量額外工作，而且延緩了采購(gòu)流程，不利于政府采購(gòu)活動(dòng)的正常開展。

在筆者看來，實(shí)行資格條件承諾制的本意是減輕響應(yīng)供應(yīng)商的負(fù)擔(dān)，但實(shí)踐中常有一些不法供應(yīng)商利用多家空殼公司參與政府采購(gòu)，組織非法質(zhì)疑、投訴，以達(dá)到圍標(biāo)串標(biāo)、謀取中標(biāo)、敲詐索利等非法目的。

質(zhì)疑投訴呈現(xiàn)職業(yè)化趨勢(shì)

目前，質(zhì)疑投訴數(shù)量顯著上升，并出現(xiàn)部分職業(yè)質(zhì)疑投訴人。這類人對(duì)政府采購(gòu)法律法規(guī)十分熟悉，善于鉆研，所提問題相對(duì)專業(yè)。部分甚至配備專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)，不惜通過漫長(zhǎng)的法律訴訟達(dá)到非法目的。

按照政府采購(gòu)流程，職業(yè)質(zhì)疑投訴人往往就以下兩類事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)疑投訴：一類是對(duì)采購(gòu)文件；另一類是對(duì)采購(gòu)過程、結(jié)果。雖然兩者多以圍標(biāo)串標(biāo)、謀取中標(biāo)、敲詐索利為目的，但對(duì)過程、結(jié)果的職業(yè)質(zhì)疑投訴人更易得手、危害也更大。

筆者認(rèn)為，第二類之所以能形成氣候，除經(jīng)濟(jì)環(huán)境下行外，主要有兩方面原因：一是中標(biāo)人距離取得實(shí)際效益僅一步之遙，即便自身投標(biāo)文件、投標(biāo)產(chǎn)品或采購(gòu)人招標(biāo)文件無誤，也容易為求順利中標(biāo)而忍氣吞聲，接受“花錢消災(zāi)”。同時(shí)，采購(gòu)人因經(jīng)歷繁復(fù)流程，往往不愿意放棄即將落地的結(jié)果，可能會(huì)默認(rèn)中標(biāo)人“花錢辦事”的行為。二是中標(biāo)人的投標(biāo)文件或產(chǎn)品，乃至采購(gòu)人的招標(biāo)文件確實(shí)存在缺陷甚至硬傷，被職業(yè)質(zhì)疑投訴人抓住把柄，不得不妥協(xié)。職業(yè)質(zhì)疑投訴人的目標(biāo)是敲詐索利，一旦得手通常不再糾纏，因此其質(zhì)疑投訴往往是在結(jié)果公示之后。

充分利用質(zhì)疑投訴的必要條件

《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十條規(guī)定，“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑”；第十一條規(guī)定，“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購(gòu)文件或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出”。實(shí)踐中，有些采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)往往機(jī)械解讀法規(guī)條款，僅關(guān)注條款規(guī)定的時(shí)限要求，而對(duì)質(zhì)疑投訴是否達(dá)到規(guī)定的其他受理?xiàng)l件重視不足。

筆者認(rèn)為，要正確理解上述條款，質(zhì)疑投訴的受理至少須滿足以下三項(xiàng)條件：一是符合時(shí)限要求，即在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)書面提出；二是質(zhì)疑人須為參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，即已依法獲取采購(gòu)文件或者進(jìn)入開評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)；三是須證明其合法權(quán)益受到損害，如采購(gòu)文件存在實(shí)質(zhì)性差別待遇或歧視待遇、開評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)本應(yīng)中標(biāo)卻未中標(biāo)等。

針對(duì)第一項(xiàng)條件，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)可以通過查詢或者要求質(zhì)疑人提供材料等方式核實(shí)時(shí)限是否符合要求，不符合者可不予受理。針對(duì)第二項(xiàng)條件，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)可以直接作出判斷，并根據(jù)判斷結(jié)果決定是否受理。第三項(xiàng)條件是當(dāng)前容易被忽視卻可用于打擊非法及職業(yè)質(zhì)疑投訴的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合判斷，其中權(quán)益受損的認(rèn)定是難點(diǎn)。

此外，采購(gòu)文件通常要求供應(yīng)商資格符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二十二條規(guī)定。實(shí)踐中，政府采購(gòu)活動(dòng)對(duì)供應(yīng)商資格實(shí)行承諾制。一些采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)在資格審查和結(jié)果確認(rèn)環(huán)節(jié)往往僅查閱承諾函，很少深入運(yùn)用該條款，無形中為非法及職業(yè)質(zhì)疑投訴提供了便利。《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定供應(yīng)商應(yīng)具備以下條件：一是具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；二是具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度；三是具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；四是有依法繳納稅款和社會(huì)保障資金的良好記錄；五是參加政府采購(gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒有重大違法記錄；六是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。而職業(yè)質(zhì)疑投訴人往往并不完全具備這些條件。

因此，筆者認(rèn)為，是否受理質(zhì)疑投訴，應(yīng)從以下八個(gè)方面綜合認(rèn)定，即時(shí)限性、參與性、權(quán)益受損情況、財(cái)務(wù)狀況、承接能力、繳納稅款和社保情況、重大違法記錄、法律行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。前兩項(xiàng)已闡述，不再重復(fù)。

關(guān)于權(quán)益受損，質(zhì)疑投訴人應(yīng)提供實(shí)質(zhì)性依據(jù)。比如，在公告階段，質(zhì)疑投訴人所參與采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)文件對(duì)其構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性差別待遇或歧視待遇，導(dǎo)致其合法權(quán)益受損；在開評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，質(zhì)疑投訴人本可以中標(biāo)卻并未中標(biāo)等。針對(duì)過程、結(jié)果的權(quán)益受損判定，還可以從反面進(jìn)行印證。在符合規(guī)定的前提下，即便更正質(zhì)疑投訴人提出的影響因素，其仍不能成為中標(biāo)人的，則不應(yīng)認(rèn)定為權(quán)益受損。比如，質(zhì)疑投訴人雖然參與投標(biāo)，但僅響應(yīng)技術(shù)部分，商務(wù)和其他部分直接放棄，其目的顯然是質(zhì)疑投訴。此類情況不應(yīng)認(rèn)定為權(quán)益受損，應(yīng)不予受理。

關(guān)于財(cái)務(wù)狀況，可以要求質(zhì)疑投訴人提供財(cái)務(wù)報(bào)表、財(cái)務(wù)制度等證明材料。關(guān)于承接能力，可以要求質(zhì)疑投訴人提供材料，證明其具備履行采購(gòu)標(biāo)的基本設(shè)備保障能力、人員保障能力等。關(guān)于繳納稅款和社保，可以要求質(zhì)疑投訴人提供相應(yīng)證明材料。關(guān)于重大違法記錄，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)可自行查詢，或要求質(zhì)疑投訴人提供。關(guān)于法律行政法規(guī)規(guī)定的其他條件，應(yīng)結(jié)合招標(biāo)文件規(guī)定及投標(biāo)要求進(jìn)行判定。

在筆者看來，以上八個(gè)方面是受理質(zhì)疑投訴的必要條件，缺一不可。特別是權(quán)益受損、繳納稅款和社保情況，可以作為打擊非法及職業(yè)質(zhì)疑投訴的重要手段。需要注意的是，《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第八條、第九條規(guī)定的“供應(yīng)商可以委托代理人進(jìn)行質(zhì)疑和投訴”“以聯(lián)合體形式參加政府采購(gòu)活動(dòng)的，其投訴應(yīng)當(dāng)由組成聯(lián)合體的所有供應(yīng)商共同提出”等情形，應(yīng)當(dāng)同樣適用以上判定原則。

明確界定非法質(zhì)疑投訴并予以懲處

一是區(qū)分對(duì)待不同情形的質(zhì)疑投訴。鑒于質(zhì)疑投訴具有規(guī)范行為、救濟(jì)糾偏、公眾監(jiān)督、驅(qū)動(dòng)完善等多重積極作用，在采購(gòu)文件環(huán)節(jié)可適當(dāng)放寬條件，以發(fā)揮其正向作用。考慮到其在過程、結(jié)果環(huán)節(jié)影響力較大，筆者認(rèn)為，應(yīng)予以規(guī)范，保障正常采購(gòu)秩序。

二是建立非法質(zhì)疑投訴記錄制度。盡管現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)未對(duì)非法及職業(yè)質(zhì)疑投訴作出明確界定，但筆者認(rèn)為，該類行為實(shí)質(zhì)上屬于違法行為，且危害較大。因此，建議對(duì)不具備質(zhì)疑投訴條件的質(zhì)疑投訴人實(shí)行非法質(zhì)疑投訴記錄制度。記錄一次予以警告，兩次及以上則予以懲處，以保障正常質(zhì)疑投訴渠道暢通，節(jié)約人力資源，提升采購(gòu)效率。

三是加強(qiáng)專業(yè)學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣講。有關(guān)部門可對(duì)非法及職業(yè)質(zhì)疑投訴明確界定，并配套相應(yīng)的懲處措施，加強(qiáng)全國(guó)聯(lián)動(dòng)，使其無處遁形。同時(shí)，組織政府采購(gòu)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和宣講等，幫助采購(gòu)人等有關(guān)主體夯實(shí)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。此外，應(yīng)注意防范非法及職業(yè)質(zhì)疑投訴可能演變的“變形”方式，如惡意舉報(bào)。對(duì)于舉報(bào)，應(yīng)明確必要的前置條件，并考慮是否在舉報(bào)期間暫停采購(gòu)活動(dòng)等，提前制定應(yīng)對(duì)策略。

（作者單位：重慶市萬州區(qū)公共資源交易中心）

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