【本期關(guān)注】

采購(gòu)人能隨意調(diào)整違約金嗎

■ 鐘志君 呂甜紅 張?chǎng)?/p>

某市財(cái)政部門收到A公司的書面報(bào)告稱，采購(gòu)單位B學(xué)校在與其簽訂某項(xiàng)目的采購(gòu)合同時(shí)，欲將違約金從招標(biāo)文件規(guī)定的合同價(jià)款的3%提高至5%，A公司認(rèn)為此舉不合理，加重了其履約負(fù)擔(dān)，違反了招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條款，請(qǐng)求財(cái)政部門對(duì)B學(xué)校進(jìn)行行政糾錯(cuò)。B學(xué)校申辯稱，編制采購(gòu)需求時(shí)考慮欠周全，3%的違約金比例可能會(huì)低于中標(biāo)人違約造成的損失，因此在簽訂合同時(shí)提高違約金比例，此舉是為了維護(hù)采購(gòu)人權(quán)益不受損害。

該市財(cái)政部門介入調(diào)查后認(rèn)為，違約金條款在招標(biāo)文件和合同中均屬于實(shí)質(zhì)性條款，直接關(guān)系雙方核心權(quán)益，采購(gòu)人不得擅自在合同中提高招標(biāo)文件中規(guī)定的違約金比例。采購(gòu)人B學(xué)校單方面提高違約金比例的行為，屬于采購(gòu)人的不合理要求，違反了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第七十一條關(guān)于“采購(gòu)人不得向中標(biāo)人提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件”的規(guī)定。財(cái)政部門責(zé)令B學(xué)校按招標(biāo)文件規(guī)定的違約金比例與A公司簽訂合同。

無(wú)獨(dú)有偶。某縣財(cái)政部門收到供應(yīng)商X公司的舉報(bào)稱，采購(gòu)人Y中心公示的某項(xiàng)目采購(gòu)合同顯示，違約金由招標(biāo)文件規(guī)定的“乙方每逾期一天交付的，需向甲方支付的2000元減少至1000元”，屬于擅自變更招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條款，中標(biāo)人因此將獲得超出招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款規(guī)定的投標(biāo)利益，對(duì)其他投標(biāo)人不公平，請(qǐng)求財(cái)政部門判定該采購(gòu)合同無(wú)效。Y中心申辯稱，編制采購(gòu)需求時(shí)考慮欠周全，每逾期一天支付2000元的違約金可能會(huì)高于中標(biāo)人違約造成的損失，因此在簽訂合同時(shí)減少至1000元，此舉是為了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

該縣財(cái)政部門介入調(diào)查后認(rèn)為，采購(gòu)人Y中心在采購(gòu)合同中降低違約金的行為，違反了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第七十一條中關(guān)于“所簽訂的合同不得對(duì)招標(biāo)文件確定的事項(xiàng)和中標(biāo)人投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改”的規(guī)定，構(gòu)成對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條款的變更。財(cái)政部門裁定該采購(gòu)合同中的違約金條款無(wú)效，責(zé)令采購(gòu)人按招標(biāo)文件違約金條款的規(guī)定，重新簽訂采購(gòu)合同。

采購(gòu)人不能隨意調(diào)整違約金

采購(gòu)人能否隨意調(diào)整違約金？筆者認(rèn)為，不能?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第四百七十條明確將“違約責(zé)任”列為合同的必備條款，第四百八十八條規(guī)定“承諾的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與要約的內(nèi)容一致”。違約金條款作為違約責(zé)任的具體形式，其約定應(yīng)視為合同的實(shí)質(zhì)性條款，其作為合同履行的重要保障措施，直接影響合同履行的質(zhì)量和約束力，屬于采購(gòu)合同的實(shí)質(zhì)性條款，必須與采購(gòu)文件保持一致，不得隨意調(diào)整。

上述兩種情形均表明，采購(gòu)人單方面提高或降低中標(biāo)人違約金的行為均構(gòu)成對(duì)采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性條款的變更。政府采購(gòu)法律法規(guī)中關(guān)于采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性條款的規(guī)定，主要體現(xiàn)在對(duì)采購(gòu)需求、合同條款、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等核心要素的強(qiáng)制性要求上，通常指涉及合同基礎(chǔ)權(quán)利義務(wù)、影響公平競(jìng)爭(zhēng)和中標(biāo)結(jié)果的核心內(nèi)容，這是采購(gòu)文件中要求投標(biāo)人必須滿足且不得偏離的強(qiáng)制性規(guī)定，任何實(shí)質(zhì)性偏離將導(dǎo)致投標(biāo)無(wú)效，其核心目的是保障采購(gòu)質(zhì)量和公平競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)質(zhì)性條款主要包括：一是技術(shù)、服務(wù)要求，包括關(guān)鍵性能參數(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。二是合同條款，涵蓋標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款、履行期限、違約責(zé)任等，需與招標(biāo)文件完全一致。三是投標(biāo)規(guī)則，如投標(biāo)保證金、密封要求、文件簽署格式等程序性條款。四是評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，包括價(jià)格、技術(shù)、商務(wù)評(píng)分等直接影響中標(biāo)結(jié)果的規(guī)則。

違約金本質(zhì)是對(duì)違約行為的責(zé)任約束，直接關(guān)系到財(cái)政資金的規(guī)范使用和采供雙方的權(quán)益平衡。違約金條款直接影響雙方的權(quán)利義務(wù)分配，對(duì)守約方而言，是違約救濟(jì)的保障；對(duì)違約方而言，是違約成本的預(yù)判。若采購(gòu)人隨意調(diào)整違約金，可能導(dǎo)致中標(biāo)人因預(yù)期成本變化而調(diào)整履約策略導(dǎo)致采購(gòu)人權(quán)益受損，也可能打破原有投標(biāo)人的競(jìng)爭(zhēng)平衡，損害公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而引發(fā)履約爭(zhēng)議，削弱合同約束力，增加糾紛風(fēng)險(xiǎn)。

采購(gòu)人B學(xué)校單方面調(diào)高違約金打破了雙方在投標(biāo)階段形成的權(quán)責(zé)預(yù)期，可能會(huì)使中標(biāo)人A公司承擔(dān)額外風(fēng)險(xiǎn)，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。中標(biāo)人A公司的投標(biāo)報(bào)價(jià)及履約承諾均基于招標(biāo)文件中3%的違約金條款，若采購(gòu)人B學(xué)校在簽訂采購(gòu)合同時(shí)提高違約金比例，相當(dāng)于增設(shè)了中標(biāo)人未預(yù)見(jiàn)的義務(wù)，中標(biāo)人可能被迫接受不公平的違約責(zé)任，擔(dān)心高額違約成本而過(guò)度投入資源，導(dǎo)致履約成本上升，從而影響政府采購(gòu)活動(dòng)的公平性。

采購(gòu)人Y中心擅自降低違約金比例可能削弱對(duì)中標(biāo)人履約行為的約束力，使中標(biāo)人在履約過(guò)程中因違約成本降低而放松履約責(zé)任，進(jìn)而影響合同履行質(zhì)量。該行為看似有利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，卻破壞了政府采購(gòu)合同的嚴(yán)肅性和公平性，還可能引發(fā)其他供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)公正性的質(zhì)疑，影響政府采購(gòu)的公信力。此外，該行為極易為權(quán)力尋租提供空間，不利于構(gòu)建規(guī)范、公平、透明的政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境。

采購(gòu)文件中約定的中標(biāo)人違約金偏高或偏低應(yīng)當(dāng)如何處理

筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中，采購(gòu)人需嚴(yán)格遵循“不得擅自修改實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的原則，在采購(gòu)文件公告期內(nèi)，采購(gòu)人發(fā)現(xiàn)采購(gòu)文件中約定的違約金偏高或偏低，可及時(shí)糾正并發(fā)布采購(gòu)文件澄清公告，若供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)該問(wèn)題，可通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)疑和投訴采購(gòu)人的方式要求采購(gòu)人糾正。

采購(gòu)結(jié)果公示后，采購(gòu)人原則上不再調(diào)整采購(gòu)文件約定的違約金事項(xiàng)。中標(biāo)人在履約過(guò)程中發(fā)生違約行為時(shí)，采購(gòu)人和中標(biāo)人應(yīng)根據(jù)《民法典》第五百八十五條的規(guī)定按法定程序增加或減少違約金，若約定的違約金低于造成的損失的，采購(gòu)人可以向人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，根據(jù)采購(gòu)人的請(qǐng)求予以增加。若約定的違約金高于造成的損失的，中標(biāo)人可向人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，予以適當(dāng)減少。

意見(jiàn)建議

針對(duì)以上問(wèn)題，可提出三方面意見(jiàn)建議。

一是采購(gòu)人應(yīng)在編制采購(gòu)需求時(shí)充分評(píng)估履約風(fēng)險(xiǎn)，合理設(shè)定違約責(zé)任，嚴(yán)格遵循法定程序簽訂采購(gòu)合同，完善內(nèi)部合同審核機(jī)制，降低合同法律風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及履約風(fēng)險(xiǎn)，避免事后隨意調(diào)整違約條款，確保合同條款的合法透明，維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)范性和公平性。

二是供應(yīng)商應(yīng)增強(qiáng)法律意識(shí)，要注意審核采購(gòu)文件及合同中的違約責(zé)任條款，可在下載采購(gòu)文件后依法對(duì)不合理的違約金條款提出詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴，嚴(yán)格按照采購(gòu)文件的違約條款簽訂采購(gòu)合同，防止在后續(xù)履約過(guò)程中陷入被動(dòng)。

三是財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)采購(gòu)合同備案和公示管理工作，加大采購(gòu)合同履約信用懲戒力度，激發(fā)市場(chǎng)主體誠(chéng)信履約動(dòng)力，保障政府采購(gòu)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

法律鏈接

《中華人民共和國(guó)民法典》

第四百七十條 合同的內(nèi)容由當(dāng)事人約定，一般包括下列條款：

（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱和住所；

（二）標(biāo)的；

（三）數(shù)量；

（四）質(zhì)量；

（五）價(jià)款或者報(bào)酬；

（六）履行期限、地點(diǎn)和方式；

（七）違約責(zé)任；

（八）解決爭(zhēng)議的方法。

當(dāng)事人可以參照各類合同的示范文本訂立合同。

第四百八十八條 承諾的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與要約的內(nèi)容一致。受要約人對(duì)要約的內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性變更的，為新要約。有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方法等的變更，是對(duì)要約內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更。

第五百八十四條 當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定，造成對(duì)方損失的，損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益；但是，不得超過(guò)違約一方訂立合同時(shí)預(yù)見(jiàn)到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)到的因違約可能造成的損失。

第五百八十五條 當(dāng)事人可以約定一方違約時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金，也可以約定因違約產(chǎn)生的損失賠償額的計(jì)算方法。

約定的違約金低于造成的損失的，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求予以增加；約定的違約金過(guò)分高于造成的損失的，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求予以適當(dāng)減少。

當(dāng)事人就遲延履行約定違約金的，違約方支付違約金后，還應(yīng)當(dāng)履行債務(wù)。

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》

第七十一條 采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件的規(guī)定，與中標(biāo)人簽訂書面合同。所簽訂的合同不得對(duì)招標(biāo)文件確定的事項(xiàng)和中標(biāo)人投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改。采購(gòu)人不得向中標(biāo)人提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件。

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