楊蔚林：如何應(yīng)對(duì)歐盟對(duì)華政府采購(gòu)策略

摘要：歐盟對(duì)我國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）提出的所有要求，均已明確地列入其官方文件中。是否能夠予以實(shí)現(xiàn)及如何將其逐步落實(shí)，無(wú)外乎主觀愿望和客觀行動(dòng)兩個(gè)方面，相應(yīng)體現(xiàn)在其官方文件的基本判斷和官員在雙邊交往過(guò)程中的訴求之中。政府采購(gòu)近年來(lái)之所以成為中歐雙邊交往的主要議題之一因此能夠得以充分的詮釋。為此，本文有意梳理其策略、方法和路徑，力圖尋求其共性，為活躍我國(guó)進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放提供思路。

1歐盟針對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的宏觀策略

由于近年來(lái)我國(guó)在與歐盟雙邊貿(mào)易關(guān)系中的連續(xù)、巨額順差，以及近期歐盟自身出現(xiàn)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，無(wú)論是出于平衡雙邊貿(mào)易的考慮，還是為歐盟企業(yè)尋求進(jìn)一步拓展海外市場(chǎng)的目的，進(jìn)入我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)是擴(kuò)大歐盟企業(yè)在華市場(chǎng)份額的最佳途徑。所以，逐步達(dá)到這一共識(shí)的過(guò)程，則體現(xiàn)于歐盟官方與其在華商會(huì)的各類文件之中。

（一）歐盟官方機(jī)構(gòu)的基本定位

近年來(lái)，歐盟方面針對(duì)我國(guó)的策略逐漸發(fā)生著變化，主要隱含于各類對(duì)華政策的認(rèn)識(shí)之中，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)文件。

首先，歐盟委員會(huì)于2003年更新制訂了《走向成熟的伙伴關(guān)系—歐中關(guān)系之共同利益和挑戰(zhàn)》，認(rèn)為隨著雙方各個(gè)領(lǐng)域關(guān)系的飛速發(fā)展，雙邊關(guān)系也應(yīng)當(dāng)再次重新定位。這一變化自然也體現(xiàn)在政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放問(wèn)題上。

2006年，歐盟發(fā)布了名為《競(jìng)爭(zhēng)與伙伴關(guān)系：歐中貿(mào)易和投資政策》戰(zhàn)略文件，提出要與中國(guó)建立一種公平競(jìng)爭(zhēng)的伙伴關(guān)系，在所謂“市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘”的第三項(xiàng)，要求中國(guó)政府開(kāi)放其采購(gòu)市場(chǎng)，特別是要求“在其世貿(mào)承諾之外進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，為歐盟企業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)”。

2008年8月，歐盟委員會(huì)貿(mào)易總司提出了名為《中國(guó)--歐盟貿(mào)易可持續(xù)性影響評(píng)估》的總結(jié)報(bào)告，認(rèn)為“歐盟應(yīng)當(dāng)將其好的經(jīng)驗(yàn)介紹給中國(guó)，以鼓勵(lì)中國(guó)進(jìn)一步推行改革”,同時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推動(dòng)“增加中央，地區(qū)和地方采購(gòu)政策和采購(gòu)行為的透明度”。

2009年4月歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)提出的名為《歐中關(guān)系實(shí)力審核》的政策報(bào)告，在“重新平衡經(jīng)濟(jì)關(guān)系”的問(wèn)題上，認(rèn)為“全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得糾正不平衡的對(duì)華貿(mào)易關(guān)系對(duì)歐盟來(lái)說(shuō)變得愈加迫切，而歐盟領(lǐng)導(dǎo)人也漸漸意識(shí)到全球經(jīng)濟(jì)不平衡帶來(lái)的災(zāi)難性后果”。因此，“中國(guó)必須減少或補(bǔ)償其巨大的對(duì)歐貿(mào)易順差，不管是通過(guò)向歐洲企業(yè)開(kāi)放一些重要行業(yè)的方式，還是通過(guò)在能夠刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的歐洲重要行業(yè)做出長(zhǎng)期投資的方式”。因此，“歐盟應(yīng)提議這樣一項(xiàng)特定的交易：中國(guó)給歐盟投資者開(kāi)放中國(guó)的資本市場(chǎng)、服務(wù)業(yè)、公共采購(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)效力，來(lái)?yè)Q取中國(guó)資本投資歐洲市場(chǎng)的機(jī)會(huì)”。最后提出的目的是“尋求相互開(kāi)放公共采購(gòu)業(yè)務(wù)”，（以上參見(jiàn)第五章轉(zhuǎn)向互惠性交往以及結(jié)論）。

2010年6月，歐盟通過(guò)了第二個(gè)十年規(guī)劃即“歐洲2020戰(zhàn)略”，在其題為“利用我們的對(duì)外政策工具”一節(jié)中認(rèn)為，“應(yīng)充分利用歐盟對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策工具，擴(kuò)大對(duì)世界范圍內(nèi)公開(kāi)與公平的市場(chǎng)的參與，以促進(jìn)歐洲的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，提出的目標(biāo)之一即為“推進(jìn)與重要合作伙伴進(jìn)行高層戰(zhàn)略對(duì)話，討論的戰(zhàn)略問(wèn)題應(yīng)涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入”，同時(shí)“強(qiáng)化與中國(guó)的高層經(jīng)濟(jì)對(duì)話”。

2011年，歐盟發(fā)布了名為《貿(mào)易、增長(zhǎng)與國(guó)際事務(wù)——貿(mào)易政策》的文件，簡(jiǎn)稱2011-2015年歐盟貿(mào)易政策，該文件是歐盟2020戰(zhàn)略的外延，也是歐盟一項(xiàng)明確的宣言，認(rèn)為“中國(guó)是發(fā)展迅速的出口市場(chǎng)。但是，在標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)、服務(wù)、投資和政府采購(gòu)方面，中國(guó)還存在相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)準(zhǔn)入壁壘”。因此，其結(jié)論是應(yīng)當(dāng)“在2011年，提出立法建議，以保護(hù)和提高歐盟參與發(fā)達(dá)國(guó)家及新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體公共采購(gòu)的比重”。

總之，上述文件的主要內(nèi)容是對(duì)中歐雙邊關(guān)系總體判斷，并提出未來(lái)的定位，從而指導(dǎo)下一步與我交往過(guò)程中應(yīng)當(dāng)明確的策略、方針以及具體針對(duì)的重點(diǎn)議題，包括方式、方法。

（二）歐盟商會(huì)的積極呼應(yīng)

值得注意的是，歐盟企業(yè)在華商會(huì)連年來(lái)發(fā)布名為《歐盟企業(yè)在中國(guó)建議書》，其內(nèi)容主要是針對(duì)中國(guó)的商業(yè)環(huán)境提出建議。在多達(dá)647頁(yè)的2011年的建議書中，按照34項(xiàng)議題提出了380多條建議，其焦點(diǎn)主要集中在監(jiān)管框架和市場(chǎng)準(zhǔn)入兩大領(lǐng)域，并就中國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度歸納出三大障礙，即：強(qiáng)制性認(rèn)證和許可體系；知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策；政府采購(gòu)行為。因此，作為結(jié)論，建議書認(rèn)為中國(guó)的市場(chǎng)開(kāi)放程度依然不足，并且出現(xiàn)了倒退現(xiàn)象。

特別是2011年4月20日，歐盟商會(huì)發(fā)布了名為《中國(guó)的公共采購(gòu)：歐盟企業(yè)在中國(guó)參與公共采購(gòu)合同競(jìng)標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)》的調(diào)查報(bào)告，其特點(diǎn)是更加關(guān)注我國(guó)未來(lái)政府采購(gòu)市場(chǎng)中的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，即工程采購(gòu)，其目的是要求我國(guó)予以改進(jìn)。對(duì)其的評(píng)價(jià)參見(jiàn)《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》2011年4月26日刊登的國(guó)家信息中心呂漢陽(yáng)博士后的“針對(duì)中國(guó)歐盟商會(huì)《中國(guó)的公共采購(gòu)：歐盟企業(yè)在中國(guó)參與公共采購(gòu)合同競(jìng)標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)》的回應(yīng)”，以及國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所特聘研究員黃冬如的“中國(guó)歐盟商會(huì)‘中國(guó)公共采購(gòu)報(bào)告’評(píng)析”。

總之，上述文件的各項(xiàng)議題均以《政府采購(gòu)協(xié)定》的名義加強(qiáng)其正當(dāng)性，然而，其所包含的內(nèi)容范圍之大，分析事項(xiàng)之細(xì)，訴求目的之明確，說(shuō)明其目的明確、思路清晰，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“該建議書將提交給中國(guó)各級(jí)政府和監(jiān)管部門、歐盟委員會(huì)、歐盟各成員國(guó)政府和中歐兩地的商業(yè)組織及公司”，進(jìn)而力圖使其成為雙邊討論和對(duì)話的基礎(chǔ)。

因此可以將其視為一種談判策略，目的是尋求在華企業(yè)商會(huì)與其官方代表之間形成內(nèi)、外呼應(yīng)，從而促成所謂的事實(shí)與訴求之間的聯(lián)系。

2中歐雙邊關(guān)系及其歐盟相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)

介紹雙邊交往的框架，對(duì)方機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍劃分以及目前達(dá)成的結(jié)果，能夠更加清晰地說(shuō)明其對(duì)外交涉的路徑和方法。

（一）中歐雙邊交往的基本框架

歐盟實(shí)現(xiàn)對(duì)華政策的主要方法之一就是通過(guò)高級(jí)別的政治對(duì)話，這一政治對(duì)話的基本框架始于1994年，并且于2002年通過(guò)換文的形式正式升級(jí)為雙方政治對(duì)話框架。目前雙方的國(guó)家首腦和政府首腦每年舉行一次峰會(huì)，會(huì)議地點(diǎn)輪流交換。

由于中歐貿(mào)易近年來(lái)的迅速增長(zhǎng)，雙方于2008年啟動(dòng)了新的戰(zhàn)略機(jī)制以協(xié)調(diào)雙邊貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)政策，即歐洲委員會(huì)和我國(guó)國(guó)務(wù)院副總理層面上的高層經(jīng)貿(mào)對(duì)話。一年一次的中歐經(jīng)貿(mào)高層對(duì)話對(duì)現(xiàn)有中歐政治對(duì)話起到補(bǔ)充和加強(qiáng)的作用。

（二）歐盟委員會(huì)專門負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)

作為歐盟執(zhí)行機(jī)構(gòu)的歐盟委員會(huì)，負(fù)責(zé)執(zhí)行歐盟議會(huì)和歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)的決定。因此，歐委會(huì)根據(jù)具體政策領(lǐng)域下設(shè)的各個(gè)部門，稱為總司。具體涉及政府采購(gòu)領(lǐng)域主要有兩個(gè)總司，其一是歐委會(huì)下屬的歐盟內(nèi)部市場(chǎng)與服務(wù)總司，其主管的現(xiàn)任委員是法國(guó)前農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)巴爾尼耶。該總司下設(shè)8個(gè)司局，其中的第三司局C是歐盟公共采購(gòu)合同政策司，具體設(shè)置4個(gè)處，前3個(gè)處室按國(guó)別劃分，負(fù)責(zé)歐盟相關(guān)法律在其境內(nèi)的具體實(shí)施，第四處室負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)政府采購(gòu)合同以及落實(shí)電子網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)方式。可見(jiàn)，該司局的主要工作包括兩個(gè)方面，對(duì)內(nèi)是推動(dòng)歐盟內(nèi)市場(chǎng)的一體化；對(duì)外是代表歐盟參與相關(guān)談判。

其二是歐委會(huì)下屬的歐盟貿(mào)易總司，主要代表歐盟進(jìn)行貿(mào)易方面的對(duì)外談判。其下設(shè)的G司負(fù)責(zé)世貿(mào)框架下的服務(wù)貿(mào)易談判。其主管的現(xiàn)任委員是比利時(shí)前外長(zhǎng)德古赫特，同時(shí)兼任歐盟在世貿(mào)的首席代表。為了給歐洲企業(yè)創(chuàng)造公平的貿(mào)易環(huán)境，德古赫特提出了歐委會(huì)未來(lái)5年內(nèi)的貿(mào)易戰(zhàn)略，其中包括“在歐盟內(nèi)部的開(kāi)放市場(chǎng)(如公共采購(gòu)市場(chǎng))和貿(mào)易伙伴較為封閉的市場(chǎng)之間創(chuàng)建平衡的貿(mào)易關(guān)系”，在與我國(guó)的貿(mào)易關(guān)系問(wèn)題上，強(qiáng)調(diào)為了確保貿(mào)易平衡，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建和推行積極但嚴(yán)厲的貿(mào)易政策。

目前，雙邊高層達(dá)成的最新共識(shí)是再次重申加強(qiáng)雙邊就此問(wèn)題進(jìn)行對(duì)話的重要性，即2012年2月14日第十四次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤聯(lián)合新聞公報(bào)中第十一條雙方歡迎中歐企業(yè)有意加強(qiáng)貿(mào)易和雙邊投資中聲明的“雙方還強(qiáng)調(diào)就標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)和補(bǔ)貼等問(wèn)題開(kāi)展對(duì)話的重要性”。

總之，歐盟落實(shí)其對(duì)華戰(zhàn)略政策的基本方法是主管機(jī)關(guān)明確方案，商會(huì)積極配合，進(jìn)而在高層會(huì)晤中巧妙提出，最終形成上、下、內(nèi)、外的充分互動(dòng)。

3我國(guó)應(yīng)對(duì)的基本思路和措施

（一）對(duì)我國(guó)義務(wù)的基本判斷

總結(jié)、概括截至目前歐盟所有的要求，均以要求我國(guó)開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)為目的，無(wú)論是針對(duì)政府采購(gòu)的主、客體即范圍問(wèn)題，還是政府采購(gòu)的招投標(biāo)程序即水平問(wèn)題，其方法不是假以GPA的名義，就是抬出我國(guó)2001年《入世議定書》中的承諾。

實(shí)際上，正是為了履行入世時(shí)的承諾，我國(guó)于2007年按期提出加入GPA的申請(qǐng)并與其各成員方積極談判，而在加入之前的承諾，主要是在華外國(guó)企業(yè)的待遇問(wèn)題，即以“透明的方式”實(shí)施政府采購(gòu)；和依照最惠國(guó)待遇給予所有外國(guó)實(shí)體“平等參與”投標(biāo)的機(jī)會(huì)。因此，在我國(guó)還未加入GPA，并未成為其締約方之前，我國(guó)目前還沒(méi)有義務(wù)開(kāi)放我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。相反，目前的難題是各方期望值很大。

（二）判斷對(duì)方的基本方法

主要包括經(jīng)濟(jì)、法律以及政策3個(gè)方面，相對(duì)應(yīng)的是對(duì)方的市場(chǎng)規(guī)模、法律制度以及政策導(dǎo)向下的排除例外。

第一，盡管對(duì)方宣稱其市場(chǎng)規(guī)模之巨大，然而，真正能夠反映雙邊實(shí)際經(jīng)濟(jì)往來(lái)的依據(jù)是雙邊貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)政府采購(gòu)而言，目前外貿(mào)產(chǎn)品包括的范圍能夠說(shuō)明是否涉及對(duì)方的政府采購(gòu)市場(chǎng)，即可能性問(wèn)題，而產(chǎn)品的性能、水平高低則決定了是否能夠進(jìn)入對(duì)方政府采購(gòu)市場(chǎng)，即可行性問(wèn)題，對(duì)此的評(píng)估有待于專門、細(xì)致的研究。

第二，盡管對(duì)方宣稱其法律制度之完善，然而，同一特點(diǎn)也反映了其復(fù)雜性。簡(jiǎn)言之，歐盟現(xiàn)在實(shí)行的是單一的歐盟法和多種多樣的各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法雙重平行的法律體系，因?yàn)榍罢咧匾?guī)范的是如何簽訂政府采購(gòu)合同方面的問(wèn)題，而后者則規(guī)范政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中的所有問(wèn)題。因此，要真正進(jìn)入對(duì)方市場(chǎng)，則必須掌握上述兩類法律體系，數(shù)量之大是一個(gè)歐盟法加上27個(gè)成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法共28套法律，雖然共同點(diǎn)比較多，但是其各自的差異仍然存在，特別是語(yǔ)言方面。

第三，除了數(shù)量上的眾多法律制度，質(zhì)量上的導(dǎo)向性政策更加具有執(zhí)行過(guò)程中的靈活性，具體體現(xiàn)在歐盟的各種主要政策上，諸如綠色采購(gòu)即為環(huán)保政策與政府采購(gòu)制度的結(jié)合，其鼓勵(lì)性的結(jié)果不言而喻。

上述特點(diǎn)總結(jié)具體參考了我國(guó)商務(wù)部2011年的國(guó)別報(bào)告中有關(guān)歐盟政府采購(gòu)一節(jié)，諸如在成員國(guó)協(xié)調(diào)問(wèn)題上，指出“根據(jù)ＷＴＯ資料顯示，部分成員國(guó)尚未完成歐盟層面政府采購(gòu)指令的轉(zhuǎn)化，而且歐盟各成員對(duì)政府采購(gòu)的具體執(zhí)行規(guī)范寬窄尺度不同，給其他非歐盟成員國(guó)造成了很大的困擾和障礙”。在透明度問(wèn)題上，“按照歐盟相關(guān)法律，中標(biāo)公告或合同簽署需進(jìn)行公告，但根據(jù)ＷＴＯ提供的數(shù)據(jù)，尚有２０％的政府采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)果并未對(duì)外公告，歐盟各國(guó)政府在政府采購(gòu)?fù)该鞫确矫孢€有待進(jìn)步”。此外，在其他壁壘方面，還存在著“部分歐盟成員國(guó)對(duì)赴歐投資的中國(guó)企業(yè)外派人員實(shí)施嚴(yán)格的簽證政策，嚴(yán)重制約了中國(guó)企業(yè)赴歐投資”，甚至“在居留證方面也是如此，中國(guó)赴法投資企業(yè)管理人員到達(dá)法國(guó)后辦理當(dāng)?shù)氐木恿糇C常遇到許多額外要求”。

綜上所述，就我國(guó)目前加入GPA談判進(jìn)程的總體形勢(shì)判斷，是對(duì)外開(kāi)放與內(nèi)部改革積極互動(dòng)，形成了必須同時(shí)兼顧兩個(gè)方面的局面，具體表現(xiàn)為，在進(jìn)一步明確政府采購(gòu)的主體、客體，保證對(duì)外開(kāi)放的同時(shí)，對(duì)內(nèi)改革則必須盡快地建立和完善政府采購(gòu)招投標(biāo)方面的程序制度建設(shè)，更好地發(fā)揮政府采購(gòu)的政策性功能。

因此有必要加強(qiáng)歐盟公共采購(gòu)法的研究，總結(jié)其談判要價(jià)方案的代表性，理清其觀點(diǎn)的前瞻之處，解剖其概念的隱蔽含義，梳理其談判、交涉的方式、方法，為完善我國(guó)政府采購(gòu)制度和提供對(duì)外談判經(jīng)驗(yàn)做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備。（作者單位：西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院）