王叢虎:分類改革下集采機(jī)構(gòu)走向何方

【聚焦事業(yè)單位分類改革】

編者按：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》一經(jīng)發(fā)布便引起社會(huì)廣泛關(guān)注。作為非營(yíng)利事業(yè)法人的集采機(jī)構(gòu)在此輪改革中的去向問(wèn)題，成為政府采購(gòu)領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)。本報(bào)特邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)有關(guān)人士就此問(wèn)題進(jìn)行探討。

分類改革下集采機(jī)構(gòu)走向何方

王叢虎

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）發(fā)布后，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。《指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布對(duì)于我國(guó)各級(jí)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)會(huì)帶來(lái)何種影響？集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)將會(huì)何去何從？為此，筆者試圖依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》精神、結(jié)合我國(guó)行政體制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和目前各地集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況，給出總體預(yù)測(cè)與分析。

總體來(lái)看，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的核心內(nèi)容在于對(duì)事業(yè)單位的分類標(biāo)準(zhǔn)及分類。其主要表現(xiàn)在按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)3個(gè)類別：即對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強(qiáng)化其公益屬性。而對(duì)于從事公益服務(wù)的，具體根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況，又細(xì)分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類。

眾所周知，我國(guó)各級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十六條的規(guī)定逐步建立起來(lái)的，即“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。”其機(jī)構(gòu)性質(zhì)也同樣依據(jù)該條，即“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜。” 實(shí)際上，依據(jù)該條內(nèi)容，各級(jí)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位顯然至少為事業(yè)單位的公益二類。也就是說(shuō)，按照本次事業(yè)單位改革意見(jiàn)應(yīng)該屬于強(qiáng)化公益服務(wù)類的范疇。

但是，在政府采購(gòu)實(shí)踐中，由于對(duì)《政府采購(gòu)法》第十九條，即“采購(gòu)人可以委托經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)或者省級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)認(rèn)定資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購(gòu)事宜。采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”，和其他相關(guān)條款理解不一，加之各地政府對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位模糊，目前，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)運(yùn)行至少有3種情況：一種是承擔(dān)了一定行政職能的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，如從事了標(biāo)書(shū)審核、采購(gòu)過(guò)程管理、合同監(jiān)管和驗(yàn)收職能的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)；一種是堅(jiān)持本位、僅僅從事公益性采購(gòu)活動(dòng)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，如大部分集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)僅僅完成的采購(gòu)中介職能；還有一種是帶有經(jīng)營(yíng)性的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，如個(gè)別實(shí)行自收自支或差額補(bǔ)助、與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)業(yè)務(wù)、收取采購(gòu)中介費(fèi)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。

筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)事業(yè)單位分類改革的深入推進(jìn)，各地在解決了廣泛分布在教育、科技、文化、衛(wèi)生等與民生關(guān)系密切的領(lǐng)域的事業(yè)單位改革之后，必將會(huì)涉及政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的改革。這時(shí)，各級(jí)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的發(fā)展走勢(shì)將會(huì)出現(xiàn)分化。具體說(shuō)來(lái)，那些在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新、積極拓寬職權(quán)范圍、大膽承擔(dān)行政職能的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)將會(huì)轉(zhuǎn)向行政機(jī)構(gòu)；而那些不斷將采購(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)托給社會(huì)代理機(jī)構(gòu)、同時(shí)又和其他社會(huì)代理機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)人委托、并收取中介代理費(fèi)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)有可能會(huì)被認(rèn)定為從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，進(jìn)而對(duì)其的改革方向?qū)⑹鞘缕蠓珠_(kāi)，逐步走向轉(zhuǎn)企改制；而大部分中規(guī)中矩的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)則會(huì)堅(jiān)守在提供公益服務(wù)的事業(yè)單位公益二類上，其改革的方向就是進(jìn)一步明確其事業(yè)單位的功能定位、強(qiáng)化其公益性，以便更好地實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)目標(biāo)。

而從長(zhǎng)遠(yuǎn)走勢(shì)和國(guó)際發(fā)展的視角看，筆者更傾向于我國(guó)各級(jí)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)更多行政職能，逐步擔(dān)負(fù)起國(guó)有資產(chǎn)的購(gòu)買(mǎi)、經(jīng)營(yíng)等重要職責(zé)，而不是僅僅停留于中介采購(gòu)平臺(tái)的角色。因?yàn)檫@種集購(gòu)買(mǎi)、管理和經(jīng)營(yíng)的職能集聚，不僅有利于節(jié)約財(cái)政資金、發(fā)揮政策功能，更有力于盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)，便于監(jiān)督管理。基于此種認(rèn)識(shí)，各級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)如能把握當(dāng)前形勢(shì)，積極開(kāi)拓創(chuàng)新，不斷擴(kuò)大行政管理和服務(wù)職能，真正提高政府采購(gòu)的功效并在推動(dòng)政府采購(gòu)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上發(fā)揮巨大作用，將會(huì)功在千秋，造福于民，同時(shí)也為自身逐步轉(zhuǎn)向行政機(jī)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

分類改革之我見(jiàn)

山西省省級(jí)政府采購(gòu)中心主任趙建新：

從法律上來(lái)看，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)屬于公益性事業(yè)單位。但是作為政府采購(gòu)活動(dòng)的法定執(zhí)行機(jī)構(gòu)，考慮到集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著政府采購(gòu)協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)的后期管理及對(duì)專家的現(xiàn)場(chǎng)管理等職能，我認(rèn)為在事業(yè)單位改革中應(yīng)當(dāng)給予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)一定的行政職能。深具現(xiàn)實(shí)意義的是，將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)定義為行政機(jī)構(gòu)，也會(huì)有效加強(qiáng)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力。

南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒：

我認(rèn)為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)當(dāng)朝著行政機(jī)關(guān)的方向走，這一點(diǎn)從集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷和目標(biāo)上就能看得出來(lái)。與不承擔(dān)采購(gòu)活動(dòng)政策功能的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)相比，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是肩負(fù)著一定的行政職能的。因而，在人事管理、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)稅政策、機(jī)構(gòu)編制方面，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的改革目標(biāo)應(yīng)該是完全按照公務(wù)員走。

而對(duì)于目前有些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)行自收自支的管理方式，我認(rèn)為這只是一個(gè)過(guò)渡狀態(tài)，為了避免自收自支帶來(lái)的一些弊端，實(shí)行財(cái)政全額撥款是正常的也是應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/span>

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)某教授：

集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在事業(yè)單位改革中的定性問(wèn)題可以說(shuō)相當(dāng)復(fù)雜，結(jié)合全國(guó)各地目前的情況來(lái)看，我認(rèn)為將會(huì)有公益性和行政性兩種改革走向。

從公益性走向看，其一，《政府采購(gòu)法》已經(jīng)明確規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，這就已經(jīng)將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)定性為公益性質(zhì)的單位。其二，國(guó)家在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)成立之初，就將其定義為代理機(jī)構(gòu)而不是公務(wù)機(jī)構(gòu)。其三，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，政府公務(wù)人員有行政權(quán)力，而目前我國(guó)大多數(shù)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)基本不承擔(dān)行政管理職能，只從事事務(wù)性的工作，所以將其定性為公益性單位有充分的依據(jù)。

但從我國(guó)某些地方的實(shí)際情況來(lái)看，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)又都是由政府公務(wù)人員在從事采購(gòu)活動(dòng)，且我國(guó)的部門(mén)集中采購(gòu)單位也都是行政單位，從這個(gè)角度來(lái)看，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)又應(yīng)當(dāng)定性為行政機(jī)關(guān)。從國(guó)際上來(lái)看，政府采購(gòu)活動(dòng)皆為具有相當(dāng)資格的公務(wù)人員承擔(dān)，因而將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)定性為行政機(jī)構(gòu)也符合國(guó)際慣例。此外，在目前這種情況下，如果將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)改革為公益性的事業(yè)單位，那么目前集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的行政級(jí)別設(shè)置該如何轉(zhuǎn)變，這是一個(gè)很大的問(wèn)題。

我個(gè)人的看法是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，能向行政部門(mén)改革最好向行政部門(mén)改革，但是在法律上應(yīng)當(dāng)是公益性單位。在實(shí)際的改革走向上，只能充分考慮當(dāng)?shù)厍闆r，因地制宜。

對(duì)于目前有些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)走上自收自支道路，我認(rèn)為最好不要采取這種管理方式，以后也不應(yīng)向這個(gè)方向改革。實(shí)行自收自支，就將面臨營(yíng)利問(wèn)題，這顯然將會(huì)為政府采購(gòu)活動(dòng)帶來(lái)很大弊端。（本報(bào)記者 賈璐采寫(xiě)）