樓繼偉:重看政府采購試點推進中的幾個關鍵問題

重看政府采購試點推進中的幾個關鍵問題

-----中國投資有限責任公司董事長 原財政部副部長 樓繼偉

今天,我們在這里隆重慶祝《政府采購法》頒布10周年，看到政府采購工作的發展，感觸頗深。應該講，政府采購事業的推進是許多人不懈努力、艱辛探索，逐漸積累經驗、發展隊伍，形成社會輿論氛圍的結果。

我1998年到財政部工作，那時政府采購試點開始在全國范圍內全面推開，當時大家已經充分地認識到，政府采購制度改革不僅是社會主義市場經濟的組成部分，也是財政改革的一部分。同時，我們還面臨加入WTO《政府采購協議》，即要在對國內市場適度保護的基礎之上對國外開放政府采購市場。

當時，政府采購工作在全面推開的過程中，面臨著幾個主要問題。

一是在立法時是否將工程納入政府采購的問題。從當時各地的實踐來看，有的地方是將工程包括在政府采購之內的，有的地方卻未包括。但是從法理上、從預算上、從政府制度的統一性上來看，應該將工程包括在內。因此，財政部向全國人大陳述了這個觀點，全國人大非常支持。盡管有不同部門的意見，主張工程不進入政府采購，但《招標投標法》只是程序法，無法代替實體法。因此，當時全國人大財政經濟委員會、全國人大常委會法制工作委員會（以下簡稱“全國人大法工委”）斬釘截鐵地表示，如果不將工程納入政府采購的話，寧可不立《政府采購法》。

二是管理體制的問題。早期各地開展政府采購試點工作的主體多為財政預算部門，當時政府采購管理、監督、執行等方面基本上是由財政部門獨攬。但我們認為財政部門應當是監督部門，而不介入具體操作。因為，地方的試點工作往往是先于財政部部署的，當時他們已經在財政廳、財政局之下建立了政府采購中心，好在他們后來認識到財政部門應當是“裁判員”而不是“運動員”，很感謝地方財政同志的支持、理解。

三是集中采購和分散采購的關系問題。其實相當多的國家基本是以分散采購為主，事實上也確實不是越集中越好。例如有一些大宗的貨物和服務可以集中采購，有些專業性的工程則很難實施集中采購。我們當時考慮到了這一點，對一些專業性較強的部門，要求他們內部設立政府采購中心或預算執行中心或部門采購中心。我認為，應立足實際、實事求是地思考集中采購和分散采購的關系問題。

四是怎樣界定本國產品的問題。我們知道GPA就是在適度保護本國市場、本國產品的基礎之上，通過雙邊國家和對口國家對等開放雙方市場。在這種背景下，應當怎樣界定本國產品？當時我們向全國人大法工委匯報時的思路是很清楚的：其一是應以法人為重，即企業法人必須是中國人；其二是必須達到一定的國內增值率。例如，一家中國法人企業在國外進口了零配件，在國內進行組裝，就算本國產品嗎？我們認為必須達到20%或30%、40%、50%的國內增值率才是本國產品。遺憾的是，關于本國產品在《政府采購法》上并未做出嚴格界定，留下了在政府采購法實施條例中定義如何具體操作實施的裁量范圍。

此外，還有政府采購的政策功能問題。早期的政府采購更多地被當成是從源頭治理腐敗的工具，經過逐步發展，政府采購作為政策手段的職能日漸清晰，之后才成為實現國家政策的一個抓手。

總體來看，《政府采購法》的出臺對上述問題都作出了基本回答，使政府采購執行有了依據，令人非常高興。(整理/賈璐)