采購觸角伸向城市每個角落

采購觸角伸向城市每個角落

——無錫市服務類政府采購紀實（上）

通訊員      錢辰發

服務類采購這塊凍土，已在無錫蘇醒。

當前，政府購買公共服務已成為各類政策性文件中的熱詞，但是長期以來，由于國內對基本公共服務內涵尚未統一且實踐中存在難度，服務類采購在政府采購規模中的占比仍然較少。2011年全國政府采購規模突破1萬億元，其中服務類采購占比不足8%。盡管財政部已連續兩年將推進服務類采購作為重要內容寫入年度工作要點，但取得整體性突破進展的地方實踐卻較為鮮見。

記者日前跟隨江蘇省財政廳政府購買公共服務課題組深入無錫調研時發現一道別樣的風景：漫步在無錫的大街小巷，服務類采購項目的“身影”比比皆是。從維系老百姓食品安全的肉類蔬菜流通追溯系統到外來農村勞動者的免費就業培訓；從太湖治理的藍藻打撈到街道兩旁的綠化養護；從鏟除城市牛皮蘚到公廁的綜合保潔。不難發現，服務類采購項目已經和這座有著3000多年歷史的城市融為一體，熠熠生輝。

借道超車

在無錫，什么樣的服務類項目要進籠子？

“兩道杠。無論金額大小，凡是政府采購目錄以內的項目肯定執行政府采購；不是采購目錄以內但采購預算為30萬元以上的項目也要納入政府采購。”這是該市財政局政府采購處處長華靜嫻的答案。按照華靜嫻的這個答案探尋下去，記者發現，無錫政府采購的觸角已經伴隨著公共財政的步伐在這座城市無限延展。且不說30萬元的限額標準，單一個政府采購目錄就包含市政養護、環衛保潔、綠化管養、信息化服務外包、物業管理、項目代建、培訓、會展等20多個類別。

2005年，無錫市委、市政府提出了包括公共財政體制改革在內的7項全力實施改革攻堅的重點工作。“當時，我們對整個財政收支情況進行深入分析后發現了一些問題，一是‘養人’的支出比重越來越大，且一旦形成就是剛性支出，造成機構膨脹；二是‘養事’的經費由于缺乏有效的市場競爭及后期監管，造成了行政效能低下。因此，借著全市在教育、衛生、文化等領域實施‘管辦分離’的社會事業改革之機，財政局適時地提出了政府購買公共服務改革的設想。”無錫市財政局副局長孫文華回憶說。從2006年起，無錫市開始推行政府購買公共服務試點改革。

想好想透了再行動是江南人的做事風格。經過兩年的試行，積累了一定的經驗，也發現了一些問題。為了進一步深化政府購買服務改革，無錫市財政局動員全局各個業務處室的力量對政府購買公共服務進行了全面調研，并形成了一份題為《無錫市政府購買公共服務改革運行機制研究》的調研報告。“財政局幾乎所有的業務處室都參與了調研報告的調研與寫作。這份報告是大家共同努力的結果，也為下一步的工作明確了方向，是無錫政府購買公共服務的綱領性文件。”作為這份報告的主要參與人，無錫市財政局稅政法制處處長樂偉兵說。

記者手中的這份12頁的調研報告，分為4個部分，由基礎分析、存在問題和國外經驗組成的前3個部分占了三分之一的篇幅，根據試點情況提出的建議部分獨占三分之二。通篇沒有一句廢話、大話、空話和溢美之詞。報告分析了試點工作中出現的缺乏完善的項目選擇機制、市場化導向不清晰、節約資金的效果不明顯等5個方面的問題，并提出了7個方面的改進措施。其中，將政府采購列為政府購買服務的三種方式之一。”

“我們的服務類采購是順勢而為的借道超車。一是借市委、市政府提出的一系列改革攻堅的大勢，從教育、衛生等率先實施‘管辦分離’的部門入手，循序漸進地推進服務采購工作；二是借全局踐行公共財政的步伐，主動配合其他業務處室，立足采購監管工作，助推政府購買公共服務。”從華靜嫻干凈利落的總結和爽朗的笑聲中，很難找到南方人的靦腆與含蓄。

從2008年的綠化養護、城市公共衛生保潔兩個試點，到2010年的污水處理、路燈設施維護、水資源監測等；從行政事業單位后勤服務采購到外來勞動力免費培訓、公共文化產品購置、政策性農業保險、案例生產責任險等一大批民生服務項目的采購，無錫的服務類采購是遍地開花。到2011年，該市服務類采購金額達8.04億元，節資率為19.1%。

漸行漸遠

試點，試點，還是從試點開始。

2008年，無錫市政府采購將綠化養護和城市公共衛生保潔的兩個項目納入集中采購目錄，開始全面介入到政府購買公共服務中。

據無錫市市政和園林局城市綠化處處長潘霞潔介紹，在2003年改制之前，市綠化處既得養人還得養事，4個城區200多名的事業編人員負責轄區的全部道路綠化養護。2003年的機構改革為2005年啟動的政府購買公共服務打下了基礎。“2005年，我們開始時用省發改委的綠化定額標準，接一塊綠地招一次標，刀耕火種地進行試點。”全程經歷這一過程的潘霞潔，說起這些往事來如數家珍。“2008年納入部門集中采購以后就不一樣了。首先，摸清家底，把全市的綠地都納入到綠化平臺進行集中采購。其次，按照政府采購的法律法規對招標過程進行細化管理。比如，招標期限定幾年合適？畢竟一年內是無法測算出樹苗的成活率的。最后，隨著綠化招標平臺的成熟，政府采購還將市政、排水、照明等相關行業都納入平臺中，進行整合資源，平臺共享。”

潘霞潔的一番非常完美地體現了無錫服務類采購的管理理念：一是三條腿走路，各取所長。“服務類項目大多具有性質特殊、專業性較強、成本難以確定、連續性和不可中斷性等特點，充分發揮政府職能部門職能，才能做好后期管理工作。”華靜嫻告訴記者。無錫的服務采購是三條腿走路：通用性項目納入政府集中采購目錄，如物業管理、信息化服務外包、交通工具的維護保障、印刷等；綠化養護、市政養護、城市照明養護、環衛保潔等城市維護項目是部門集中采購項目；社會中介機構可以承擔一些由采購人主動委托的項目。

二是制度性規范。針對服務項目的類別、個性特點，無錫市先后推出了一些政府采購的規范性文件，如《關于對政府性資金投資的城市照明項目加強政府采購管理的通知》、《無錫市商業保險政府采購管理暫行辦法》、《無錫市信息化服務外包政府采購管理辦法》等，規范了城市照明維護、商業保險、信息化服務外包等服務項目的采購行為。

三是個性化管理。“服務類采購的核心是管理。管理不到位，招標沒質量。”華靜嫻認為，服務類采購項目的管理水平在一定程度上體了政府的管理水平。當安全生產責任險、車輛保險、農業保險、建筑工地責任險、環境污染保險等越來越多的險種進入政府采購范圍后，從2010年開始，針對保險行業的特點，無錫市在招標之前加了一個履約能力調查的前置環節，即政府采購監管部門委托第三方認證機構，邀請行業協會配合，對本年度入圍供應商的履約情況進行調查，并將調查結果作為下一年度招標的資格性條件。

細心的您，如果漫步在江南煙雨里的太湖碧波之畔，也許會發現這座城市很少會見到那些令人生厭的城市牛皮蘚。那我可以告訴您，這也是服務采購的功勞。無錫的服務類采購不僅在提高公共服務質量、整合社會各類資源、實現政府職能轉變、提高資金使用效率等顯而易見的方面取得了成效，而且還特別注意政策功能的發揮。諸如公廁綜合保潔、治理城市牛皮蘚這類的小項目，他們更多地關注那些小微企業、下崗職工……