政府采購天然合乎追求績效邏輯

政府采購天然合乎追求績效邏輯

——訪財政部財政科學研究所所長賈康

■ 本報記者 顏曉巖  趙家旺  賈璐

櫛風沐雨、披荊斬棘，《政府采購法》實施將滿10周年。10年探索之旅，理論研究一直站在最前沿。站在下一個10年的路口，公共財政改革框架下的政府采購，被給予了怎樣的理論關注和期許？日前，《中國政府采購報》記者采訪了著名經濟學家、財政部財政科學研究所所長賈康。

“物有所值”：未來的采購觀

《中國政府采購報》：最近，讀完了您牽頭撰寫的《英國、歐盟政府采購考察報告》（注：11月9日-12月4日，在《中國政府采購報》分期刊載），發現其中有許多關于歐盟和英國政府采購核心理念的論述。

眾所周知，在我國政府采購制度剛剛興起的時候，當時業界認為政府采購就是為了節約財政資金，并將節支率當作最重要的評價標準之一。而如今，在《政府采購法》實施10周年之際，您在報告中提出，政府采購不應只看價格，還應將綠色、節能、環保等全生命周期中該產品的表現都考慮進來，實現“物有所值”。

賈康：是的。我認為，在政府采購改革啟動、制度剛建立的初始階段，將節支率作為標桿性考核標準是必要的、正常的，最開始可能有10%以上的節支率。但是現在，在政府采購制度及預算編制、執行等工作成熟之后，就不可能年年都可以在預算的基礎上節約10%以上的資金了。這時候，政府采購的理念就應自然轉到“物有所值”上去，這是非常合乎邏輯的。   

《中國政府采購報》：但是，“物有所值”是一個理念，這個理念可以被量化嗎？在具體的采購活動中好把握嗎？

賈康：作為一個理念，“物有所值”必須具體到一個項目涉及的多目標組合的評價體系、評價方法上。

具體的評價體系，正好涉及你們前面提到的關鍵詞。一個是生命全周期，它直接關系到每一個具體采購項目的實際平均成本。比如說，兩個東西的價格都是一萬塊錢，一個能用5年，一個能用10年，當然我們應該選擇能用10年的。

另一個就是更為綜合性的績效概念。績效概念，就是把某物覆蓋的時間、它的各種性價比指標以及其他有必要考慮的因素，用一個數學公式表示出來。

相關的考慮因素更多樣、更豐富后，在“物有所值”理念指導下，政府采購的具體考評方式就可以向績效化方向推進，從而進一步提升采購活動所能獲取的效益。

《中國政府采購報》：我們非常贊同您的觀點，但是“物有所值”理念，也許會面臨著與客觀現實無法統一的問題。

一方面，政府采購在某種程度上已陷入了“價格一定要低”的輿論氛圍。另一方面，目前社會輿論還有些“政府采購‘質次價高’”的聲音，但事實上許多產品的市場價，并不是全生命周期概念上的價格，而是某一個時間點的促銷價，或者是一個不包括相關服務的產品裸價，這樣的價格跟政府采購價相比，政府采購價就沒有優勢。

賈康：在具體的采購過程中，我們不妨來進行一下對比。比如功能和配置都一樣的兩臺計算機，其中A產品的使用壽命是5年，B產品的使用壽命是3年。如果某次招標以長期使用為訴求，那我們就應該考慮將A產品作為第一選擇；如果只是短期使用，那就應該選擇B產品。就是說，我們可以通過相關的績效評價體系來處理這種情況下產品之間的對比。

至于社會輿論反映的政府采購價高于市場價的問題，我認為，至少存在兩種可能性：一個是確實有少數不良案例，將特殊因素體現在價格上，那么這種情況下的“政府采購價高于市場價”并不能反映政府采購的基本情況。

另外一個可能性是，看起來政府采購的價格比較高，但是質量并不次，只是公眾會以價錢略高為攻擊點，將政府采購說成是質次價高。其實，政府采購的產品，雖然價格可能比同類產品略高，但某些功能可能明顯優于價格低的產品。這樣擺事實講道理之后，對政府采購質次價高的成見就可以不攻自破。

《中國政府采購報》：那么您覺得，在下一個10年中，政府采購“物有所值”理念的推廣是否會有難度？

賈康：肯定會有一定難度，但是“物有所值”理念完全吻合財政部中心工作中推進績效考評的要求，一定會是未來采購觀的重要組成部分。

公眾對政府采購的質詢是正能量

《中國政府采購報》：在多次實地采訪中我們發現，許多地方公開招標的中標價都偏高，因為只能有一次報價。我們也了解到，現在一些西方國家在采購活動中，并不以公開招標為主，而更多地采取其他更適宜的采購方法，比如邀請招標、談判等。您認為我們是否可以借鑒這種做法？

賈康：如果在相對而言比較成熟穩定的領域，有資質的廠商已經被大致鎖定在一個范圍內，且市場變化不大，那么就沒有必要次次都公開招投標。在這種情況下采取邀請招標、談判等方法，肯定會節省成本。但是目前我國的政府采購事業仍處于起步階段，尚未進入較成熟穩定的階段，我個人還是傾向于仍注重以公開招標方式為主，這樣更利于樹立政府采購的公信力。

《中國政府采購報》：您覺得我國政府采購經歷這十幾年的改革，仍未建立起足夠的公信力？

賈康：如果沒有經過一定的培育階段，沒有經過公開招標樹立政府采購公信力的過程，直接進入簡單的詢價或競爭性談判，那可能會出現很多懷疑。

我國政府采購這10年，如果具體領域具體分析，有些方面可能已經具備模仿歐盟、英國采購模式的基礎，但在另外一些領域則未必。因為我們的政府采購改革在這十幾年中是逐漸推進的。

《中國政府采購報》：許多業內人士都表達一種觀點，認為政府采購的理想目標和終極目標是通過建立靈活、簡單、透明的采購程序，形成有競爭力的采購合同，并最終實現采購的“物有所值”。您認為，這種目標在我國能實現嗎？

賈康：以歐盟經驗來看，從我國政府采購的遠景來看，是可以看到這種可能性的。在某一個相對成熟的領域，有大體范圍相對清晰的有資質的供應商群體，那么就可以經過相對靈活簡便的程序，形成一個透明、有競爭力的合同。

此外，在歐盟，所有的采購合同都必須在網上公開，無論誰有質疑，都可以依照程序提出質疑。這是一種很有效的社會監督。

《中國政府采購報》：我國政府采購其實也利用了網絡。但是網絡的傳播有時也讓一些地方陷入了輿論的漩渦。

賈康：這是因為，目前我們網絡的傳播力沒那么強，所以凡是涉及公開性、透明度等話題，都會在網友和公眾間掀起軒然大波。大家一起來評頭論足，甚至吹毛求疵，這個過程又是不可避免的。等到我國政府采購市場相對成熟后，社會公眾會相對理性，這種現象也會有所減少。

《中國政府采購報》：所以，現在政府采購信息的公開工作，盡管有些公眾、網友會吹毛求疵，但我們還是應該堅持去做。

賈康：對。我們政府采購信息的公開，應該盡可能更細致、更廣泛，并積極、認真、負責地回應公眾的追問和質詢。

《中國政府采購報》：政府采購部門涉及的都是政府部門和事業單位，采購人是預算單位，監管部門屬于財政系統，集中采購機構也多是事業單位。這些政府部門和事業單位公開的信息和數據，可能很難贏得網民的信任，有時候也確實經不起網民的推敲。

賈康：你們說得非常專業。目前有些信息和數據確實經不起推敲，經不起別人質詢，但我認為，這恰恰是一個很好的動力源。如果以此為優化動力，能用科學化、精細化方式把政府采購工作做得經得起推敲，那這些推敲和質詢就是一種正能量。

政采制度改革天然合乎績效邏輯

《中國政府采購報》：新的一年馬上就要到來了，政府采購有法可依的第二個10年將正拉開序幕。在這個時間節點上，您認為，我們應該怎樣將政府采購與公共財政的其他政策有機、更緊密地結合在一起？

賈康：我認為，今后一段時期，我們應重點探討政府采購與績效管理改革銜接。績效管理，強調在事前、事中、事后以績效來約束一系列的責任人，強化預算全面績效管理，是今后公共財政改革的重點方向之一。作為公共財政改革的有機組成部分，政府采購制度改革的訴求之一便是“用財有效”，天然合乎我們現在強調的追求績效的邏輯，因而在績效管理改革中扮演著重要的角色。

順應這種邏輯，政府采購需要注重機制的優化和信息手段的提升。在公共財政預算執行中，許多問題與整個財政信息化程度有關。隨著信息化程度的提高，信息化可以為財政支出行為的決策和優先排序，較高效地提供足夠的支撐依據，到那時現在看起來眾說紛紜、容易產生爭議的問題，都可能會迎刃而解。

《中國政府采購報》：除了績效管理以外，政府采購還可以在哪些方面有所作為？

賈康：我認為，政府采購還應更加適應信息透明公開披露的觀念，通過政府采購這個媒介和橋梁，形成政府與公眾之間更好的互動，這樣有利于提升政府公信力，有利于促進政府職能轉變和以后總體行政環境的和諧。

《中國政府采購報》：有一位政府采購從業者也曾經表達過這樣一個心愿：政府采購在下一個10年如果發展得好的話，節約型政府、服務型政府的形象將會通過政府采購體現出來。

賈康：這是對的。過去毛主席講，權威不是人為樹立的，是在運行中間形成的。政府公信力，就是通過每一個具體的事項，在讓公眾看得見、摸得著的情況下形成的。我們現在的政府采購，實際上也要通過每一個具體的采購案例，在這種周而復始的看得見、摸得著的過程中，傳遞和體現政府真正在一個越來越健康的形式下，推進績效追求、公共服務追求以及公共利益的最大化。

賈康觀點

■ 我認為，在政府采購改革啟動、制度剛建立的初始階段，將節支率作為標桿性考核標準是必要的、正常的。但是在政府采購制度逐漸成熟以后，就自然得轉到“物有所值”這個核心概念上去，這是非常合乎邏輯的。

■ “物有所值”理念完全吻合財政部中心工作中推進績效考評的要求，一定會是未來采購觀的重要組成部分。

■ 目前，有些信息和數據確實經不起推敲，經不起別人的質詢，但我認為，這恰恰是一個很好的動力源。如果以此為動力，能用科學化、精細化方式將政府采購工作做得經得起推敲，那這些質詢就是一種正能量。

■ 政府采購制度建設作為公共財政的一個組成部分，是公共財政改革的一部分。可以說，政府采購制度改革，天然合乎我們現在強調的追求績效的邏輯。

■ 我們現在的政府采購，實際上也要通過每一個具體的采購案例，在這種周而復始的看得見、摸得著的過程中，傳遞和體現政府真正在一個越來越健康的形式下，推進績效追求、公共服務追求以及公共利益的最大化。