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GPA談判給國(guó)內(nèi)制度發(fā)展帶來(lái)什么

欄目: 專家連線 時(shí)間:2014-02-21 19:44:08 發(fā)布:測(cè)試 分享到:

GPA談判給國(guó)內(nèi)制度發(fā)展帶來(lái)什么

 

本期嘉賓:

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)WTO研究院副院長(zhǎng) 屠新泉

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院黨總支副書(shū)記 姜愛(ài)華

上海市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處副處長(zhǎng) 王周歡

國(guó)家信息中心助理研究員、博士后  呂漢陽(yáng)

主持人:本報(bào)實(shí)習(xí)記者  耿丹丹 程紅琳

屠新泉 GPA的透明度、公平、第三方監(jiān)督等規(guī)則將有助于改進(jìn)和完善我國(guó)政府采購(gòu)制度。

姜愛(ài)華 可利用我國(guó)尚未加入GPA的現(xiàn)實(shí)條件,為我國(guó)完善政府采購(gòu)制度提供一個(gè)緩沖空間。

王周歡 政府采購(gòu)走行政救濟(jì)的途徑是否為必然之選,值得反思。

呂漢陽(yáng) 要系統(tǒng)設(shè)計(jì)政府采購(gòu)評(píng)審制度,改進(jìn)專家作用發(fā)揮的方式。

 

11月29日,我國(guó)向世界貿(mào)易組織(WTO)提交了加入《政府采購(gòu)協(xié)議》(GPA)第四份出價(jià)。從第一次修改出價(jià)歷時(shí)近三年,到第二次的修改僅僅為一年多時(shí)間,再到此次遞交第四份出價(jià),可以看出,我國(guó)加入GPA談判的進(jìn)程正逐步加快。而隨著談判進(jìn)程的推進(jìn)和國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)改革的不斷深化,現(xiàn)實(shí)環(huán)境對(duì)調(diào)整和完善現(xiàn)行法律、法規(guī)及制度辦法提出了更高要求。

在此背景下,我國(guó)政府采購(gòu)制度將呈現(xiàn)出何種發(fā)展趨勢(shì),為了適應(yīng)當(dāng)前情況,現(xiàn)有的制度又需要作出哪些調(diào)整和完善?就此,日前,《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者與部分業(yè)內(nèi)專家展開(kāi)了探討。

◆ 機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

主持人:各位嘉賓,大家好!《政府采購(gòu)法》實(shí)施10年來(lái),我國(guó)政府采購(gòu)改革取得了長(zhǎng)足發(fā)展。在《政府采購(gòu)法》頒布10周年及GPA談判進(jìn)程加速的今天,國(guó)內(nèi)外環(huán)境將對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度產(chǎn)生哪些影響?

呂漢陽(yáng):2001年我國(guó)加入WTO時(shí),國(guó)內(nèi)尚未建立政府采購(gòu)制度,客觀上不適合簽署GPA。2002年《政府采購(gòu)法》出臺(tái)后,我國(guó)建立起了一整套政府采購(gòu)法律制度。在此基礎(chǔ)上,我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模也保持了快速增長(zhǎng),全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模由2005年的2928億元迅速增加到2011年的1.13萬(wàn)億元,年均增長(zhǎng)25%。

然而,由于我國(guó)政府采購(gòu)制度建立時(shí)間較短,國(guó)內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的政府采購(gòu)大市場(chǎng),在實(shí)際操作過(guò)程中不規(guī)范、不透明的行為時(shí)有發(fā)生。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)200多年的實(shí)踐,建立了相對(duì)完善的政府采購(gòu)制度及有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)。相比之下,中國(guó)難以在短時(shí)期內(nèi)走完這一過(guò)程。在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下,中國(guó)政府采購(gòu)的對(duì)外開(kāi)放不可能一步到位,需要有一個(gè)國(guó)內(nèi)完善和國(guó)際開(kāi)放的漸進(jìn)式、互動(dòng)式發(fā)展過(guò)程。中國(guó)需要時(shí)間進(jìn)行政府采購(gòu)制度的改進(jìn)和完善,而加入GPA恰恰可以有效促進(jìn)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度的健全和發(fā)展。

屠新泉:加入GPA可能會(huì)給我國(guó)政府采購(gòu)改革帶來(lái)兩方面的影響。一方面,我國(guó)可以以此為契機(jī),促進(jìn)政府采購(gòu)體制的改革和完善;另一方面,GPA規(guī)則在國(guó)內(nèi)的實(shí)施將對(duì)我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)制度提出更高要求。

值得引起關(guān)注的是,加入GPA將對(duì)現(xiàn)有政府采購(gòu)體制帶來(lái)沖擊。這是由于我國(guó)的政府采購(gòu)體制仍然不完善,法律間的協(xié)調(diào)及監(jiān)管的有效性等存在較為嚴(yán)重的問(wèn)題。近年來(lái)頻頻發(fā)生的各類政府采購(gòu)和工程招標(biāo)中的腐敗、混亂現(xiàn)象正是這些問(wèn)題的表現(xiàn)。從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō),GPA的透明度、公開(kāi)、公平、程序合理、第三方監(jiān)督等規(guī)則將有助于改進(jìn)和完善我國(guó)政府采購(gòu)制度。但不利的方面同樣在此,和WTO約束政府的政策不同,GPA直接管轄政府的采購(gòu)行為。考慮到我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)中的突出作用,以及我國(guó)政府采購(gòu)體制的種種問(wèn)題,一旦加入GPA,有可能出現(xiàn)各級(jí)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等頻繁受到其他參加方質(zhì)疑甚至是訴訟的情況,這無(wú)疑會(huì)是一個(gè)巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

主持人:如同屠教授所說(shuō),加入GPA所帶來(lái)的體制上的沖擊值得關(guān)注。然而,近期因?yàn)槿蚪?jīng)濟(jì)不景氣出現(xiàn)的貿(mào)易保護(hù)主義趨勢(shì),又為制度的調(diào)整增加了更多變數(shù)。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題,大家有何看法。

姜愛(ài)華:在國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義抬頭時(shí),我們更有理由用政府采購(gòu)制度來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。此前有國(guó)家認(rèn)為,我國(guó)政府采購(gòu)并沒(méi)有真正開(kāi)放,其實(shí),由于部分采購(gòu)人存在傾向進(jìn)口或外資企業(yè)產(chǎn)品的現(xiàn)象,我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的實(shí)際開(kāi)放程度并不低。目前,部分GPA締約方一方面要求我國(guó)開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng),另一方面又在保護(hù)自身國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。我們可以利用我國(guó)尚未加入GPA的現(xiàn)實(shí)條件,為我國(guó)完善政府采購(gòu)制度提供一個(gè)緩沖空間。

呂漢陽(yáng):從實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家來(lái)看,沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)市場(chǎng)是完全對(duì)外開(kāi)放的,購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨已經(jīng)成為這些國(guó)家保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品的通行做法之一。例如,美國(guó)作為政府采購(gòu)制度較為完善的國(guó)家之一,其采購(gòu)國(guó)貨制度最為嚴(yán)密。在我國(guó),由于官方尚未出臺(tái)明確的國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于國(guó)貨采購(gòu),還未形成完善的法律體系和行之有效的操作辦法。

屠新泉:正如兩位同行所說(shuō),目前在國(guó)際上,雖然多數(shù)國(guó)家未對(duì)購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨作出硬性要求,但在實(shí)際采購(gòu)中恰恰相反,大部分GPA締約方購(gòu)買(mǎi)本國(guó)產(chǎn)品的現(xiàn)象很普遍。其中,美國(guó)的政府采購(gòu)相對(duì)比較開(kāi)放,韓國(guó)是要求政府采購(gòu)國(guó)貨的典型國(guó)家,而且推行較為成功。與此同時(shí),日本購(gòu)買(mǎi)本國(guó)產(chǎn)品的情況也具有典型性,國(guó)外產(chǎn)品很難進(jìn)入該國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng),原因與其國(guó)情有一定關(guān)系,即政府和國(guó)民不喜歡進(jìn)口商品。由此可見(jiàn),政府購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨的實(shí)施操作不一定需要成文,可通過(guò)技術(shù)手段加以實(shí)現(xiàn)。

此外,對(duì)于如何界定國(guó)貨這一問(wèn)題,應(yīng)盡量制定簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn),比如原產(chǎn)地、貿(mào)易常用規(guī)則,或者只要在國(guó)內(nèi)組裝就可視為國(guó)貨等。

◆ 現(xiàn)有制度仍需完善

主持人:我們?cè)虶PA背景下對(duì)部分政府采購(gòu)制度進(jìn)行調(diào)整和完善這一問(wèn)題,詢問(wèn)了政府采購(gòu)業(yè)內(nèi)監(jiān)管和操作部門(mén)工作人員。在他們提出需要改進(jìn)的幾種制度中,完善供應(yīng)商救濟(jì)渠道、對(duì)投訴質(zhì)疑制度進(jìn)行調(diào)整的呼聲頗高,各位如何看待這個(gè)問(wèn)題?

王周歡:目前,我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度采取內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)相結(jié)合、行政救濟(jì)與司法救濟(jì)相結(jié)合的方式,可以說(shuō)是較為完善的。然而,自《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái),財(cái)政部門(mén)時(shí)而成為被告,且訴訟曠日持久的現(xiàn)象在社會(huì)產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。政府采購(gòu)走行政救濟(jì)的途徑是否為必然之選,值得反思。

《政府采購(gòu)法》規(guī)定,投訴人不服財(cái)政部門(mén)的投訴處理決定可以進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟,非為強(qiáng)制性規(guī)范,供應(yīng)商可選擇民事救濟(jì)的途徑,或依仲裁協(xié)議申請(qǐng)仲裁及民事訴訟。招標(biāo)就其法律性質(zhì),屬于締約的過(guò)程,因締約不當(dāng)所致?lián)p害之事通過(guò)民事救濟(jì)的途徑更為合理。如果因財(cái)政部門(mén)不作為或有違法的行為,循行政救濟(jì)途徑應(yīng)屬當(dāng)然。

呂漢陽(yáng):《政府采購(gòu)法》第六章對(duì)質(zhì)疑投訴處理作出了規(guī)定,而制定時(shí)間早于《政府采購(gòu)法》的《招標(biāo)投標(biāo)法》,對(duì)此并沒(méi)有專門(mén)規(guī)定。今年2月1日正式實(shí)施的《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》專設(shè)一章,對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)充。從兩部法來(lái)看,都有涉及投訴處理的基本規(guī)定,在財(cái)政部2004年頒布的的3個(gè)部長(zhǎng)令中,其中一個(gè)便是《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》。這說(shuō)明我國(guó)對(duì)于政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴的建章立制是非常重視的。按照GPA的要求,需要設(shè)立第三方質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu),而財(cái)政部不屬于獨(dú)立的第三方。就目前情況而言,我國(guó)法律法規(guī)對(duì)質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與GPA存在不一致的地方,未來(lái)一旦加入GPA可能要修改。

GPA的另一個(gè)特點(diǎn)是透明度建設(shè)。它不僅與信息公開(kāi)、供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)有關(guān),還與投訴處理息息相關(guān)。在投訴處理中,取證十分關(guān)鍵。從我國(guó)實(shí)踐情況看來(lái),目前信息公開(kāi)依然不夠充分,導(dǎo)致供應(yīng)商投訴過(guò)程中取證的來(lái)源存在問(wèn)題,限制了供應(yīng)商救濟(jì)權(quán)利的使用。我國(guó)目前對(duì)投訴處理的制度安排不符合GPA要求。但是,這項(xiàng)制度該如何調(diào)整和完善,目前我國(guó)在這方面的研究不多、不深。

屠新泉:透明度原則是GPA最重要的原則之一,也是先進(jìn)國(guó)家政府采購(gòu)制度的基本共性。雖然我國(guó)的《政府采購(gòu)法》中有相關(guān)原則,但缺乏強(qiáng)制實(shí)施的具體要求和規(guī)定。事實(shí)上,在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高度普及的今天,實(shí)施透明度原則的成本和難度并不大,采購(gòu)單位的意愿不高,有可能是出于為自己保留更大自由裁量權(quán)的需要。而這種自由裁量權(quán)正是導(dǎo)致貪污、腐敗、競(jìng)爭(zhēng)性不足等問(wèn)題的根源。

主持人:在對(duì)投訴質(zhì)疑制度的探討中,引申出來(lái)另一個(gè)問(wèn)題,即目前質(zhì)疑評(píng)審專家評(píng)標(biāo)是否合理的聲音越來(lái)越多。那么,在《政府采購(gòu)法》實(shí)施10年后的今天,是否有必要對(duì)專家評(píng)審制度進(jìn)行調(diào)整或完善?

屠新泉:我認(rèn)為,應(yīng)該加大對(duì)評(píng)審結(jié)果的公開(kāi)力度,由社會(huì)評(píng)判,這樣對(duì)解決后續(xù)爭(zhēng)議有很大幫助,使責(zé)任和權(quán)利更加匹配。同時(shí),專家評(píng)審制度還有完善的空間,比如,評(píng)標(biāo)時(shí)增強(qiáng)專家評(píng)審監(jiān)督、公示評(píng)標(biāo)結(jié)果,將專家的聲譽(yù)、個(gè)人誠(chéng)信、專業(yè)素質(zhì)、責(zé)任心、水平與評(píng)審職能掛鉤,或者采取其他方式懲戒。

呂漢陽(yáng):在立法之初,建立專家評(píng)審制度是當(dāng)時(shí)考慮的一種理想狀態(tài),即引入第三方專家進(jìn)行客觀、獨(dú)立、公正的評(píng)審。但客觀地說(shuō),這種制度存在先天不足,將項(xiàng)目評(píng)審交給一個(gè)臨時(shí)抽取組建的非法人實(shí)體,其權(quán)利和責(zé)任不明確,一旦出現(xiàn)了質(zhì)疑或爭(zhēng)議,處理較為困難。而且專家們對(duì)項(xiàng)目也不了解,在短短的半天時(shí)間內(nèi)要對(duì)幾份甚至幾十份標(biāo)書(shū)進(jìn)行評(píng)定,其效果難以保證。從主觀上來(lái)看,目前專家評(píng)審制度不夠完善,如專家?guī)旆诸惒粔蚣?xì)化導(dǎo)致抽取的專家業(yè)務(wù)類別不匹配、專家法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)相對(duì)缺失等。從市場(chǎng)價(jià)值來(lái)看,專家的評(píng)標(biāo)費(fèi)不足以滿足部分知名專家的價(jià)值需求,導(dǎo)致專家有可能敷衍了事或者被某些利益主體收買(mǎi)。我認(rèn)為,短期來(lái)看,彌補(bǔ)以上缺陷的做法是細(xì)化采購(gòu)評(píng)審程序和流程,加強(qiáng)專家思想法律意識(shí),讓其深刻了解政府采購(gòu)的嚴(yán)肅性。長(zhǎng)期來(lái)看,需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)政府采購(gòu)評(píng)審制度,改進(jìn)專家作用發(fā)揮的方式,明確評(píng)委會(huì)的權(quán)責(zé)利。

◆ 堅(jiān)持走透明高效之路

主持人:剛才各位從不同角度出發(fā),為現(xiàn)行政府采購(gòu)制度的完善提出了更具可操作性的建議。那么,站在當(dāng)前,各位如何看待未來(lái)我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)的發(fā)展?

屠新泉:首先,應(yīng)明確界定政府采購(gòu)的實(shí)施范圍、主體、資金來(lái)源。《政府采購(gòu)法》主要對(duì)集中采購(gòu)提出要求,對(duì)分散采購(gòu)的管理還不夠。采購(gòu)主體具體包括哪些,需要進(jìn)一步厘清。有關(guān)部門(mén)應(yīng)有針對(duì)性地對(duì)國(guó)企、事業(yè)單位和行政單位制定不同的采購(gòu)制度。

此外,涉及具體程序上的問(wèn)題,可學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)。我們可以在慣例的基礎(chǔ)上,將國(guó)際通行的辦法,“搬過(guò)來(lái)”適當(dāng)調(diào)整后為我所用。

姜愛(ài)華:政府采購(gòu)制度應(yīng)更加規(guī)范,近年來(lái),財(cái)政部在中央單位推行批量集中采購(gòu)制度,便是政府采購(gòu)走向規(guī)范化的一個(gè)表現(xiàn);政府采購(gòu)制度應(yīng)更加透明,財(cái)政預(yù)算透明化、政府采購(gòu)?fù)该骰阌趶V大納稅人的監(jiān)督,這也是對(duì)政府采購(gòu)當(dāng)事人權(quán)益的一種保護(hù);政府采購(gòu)制度應(yīng)統(tǒng)一化,如制定采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)統(tǒng)一的制度。

王周歡:除了規(guī)范化、透明化、統(tǒng)一化之外,電子化也是不容忽視的問(wèn)題。目前我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的電子化政府采購(gòu)平臺(tái),各地采購(gòu)平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同,我認(rèn)為應(yīng)盡快統(tǒng)一電子化平臺(tái)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),整合資源,形成一體化的電子化采購(gòu)平臺(tái)。

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