如何讓“小馬”變成“大馬”

未來10年，發揮政府采購政策功能的關鍵在于——

如何讓“小馬”變成“大馬”

■ 呂漢陽

政府采購制度改革是分階段進行的，由于規模優勢未能達到一定程度，影響了政策功能的發揮。如果把政府采購本身的規模等比喻成一匹馬的話，那么怎樣擴大政府采購規模、范圍，將“小馬”變成“大馬”，來拉動“政策功能”這駕大車，將是未來10年面臨的重要問題。

在國外，政府采購規模一般占年度GDP的10%-15%。根據近幾年財政部公布的數據，我國政府采購規模僅占GDP的2%左右，還有很大的拓展空間。讓“小馬”長成“大馬”，需要我們多方努力。

多手段擴面增量

擴面增量有很多途徑和手段。今年2月起開始實施的《工程招投標法實施條例》，試圖對《政府采購法》和《招標投標法》進行銜接和融合。其總則的第四條指出，財政部門依法對實行招標投標的政府采購工程建設項目的預算執行情況和政府采購政策執行情況實施監督。根據規定，財政部門對工程招標涉及到政策功能發揮的，要按照《政府采購法》實施。從這一點上看，工程招投標與政府采購在逐步彌合。可以預見，未來幾年，不管操作程序依據“兩法”中的哪一部，項目統計數據都將納入政府采購領域，這對政府采購擴面增量很有意義。

在拓展采購規模方面，必須堅持應采盡采原則，將財政預算覆蓋范圍內的各類資金采購貨物、工程和服務項目納入政府采購管理范圍。

不同政策功能如何取舍、排序

要想讓政策功能充分而有針對性地發揮作用，我們還需要考慮兩個方面的問題：未來10年，政府采購政策功能將如何定位？若“小馬”拉不動大車，能否將不同的政策功能進行取舍，或是優先排序？

在國外，政府采購的政策功能叫做copper  （second function），即次功能，這種功能是有層次的，而不是節約資金、預防腐敗。對我國而言，除規范資金支出、節約財政資金外，還涉及促進自主創新、節能環保、扶持中小企業發展、購買國貨等目標。能否對其優先排序，怎樣排序，這是一個哲學問題。關于政府采購政策功能的定位問題，應堅持“向上靠、向下沉”的原則。

“向上靠”，指的是要將政策功能的發揮與國家經濟政策、大政方針相結合。2003年《政府采購法》實施時，其實受市場自由主義理論影響很大；2007年起，人們逐漸開始關注政府采購政策功能，因為那時開始提倡科學發展觀，不再單純地強調利益、節資。政策功能的發揮放到大的社會經濟背景下，放在整體社會發展規劃中，一定要與國家發展改革的大潮緊密聯系起來。

“向下沉”，指的是我們不僅要出臺文件，還要確保落實。落實的含義不僅包括是否執行的問題，還包括在執行過程中是否有偏差的問題。以被廢止的3個自主創新文件為例，當時，財政部與相關科技部門準備劃定一個自主創新產品范圍，即《政府采購自主創新產品目錄》，然而一直未出臺。其實在廢止之前，這3個文件并未落實。不過，在部分地區曾有試點。我曾經調研過一些地方的自主創新產品目錄，可以說是借立目錄之名，行地方保護之實。我國的市場經濟本身發展就不夠健全，競爭不充分，借政府采購促進自主創新的契機推行地方保護，其實與政府采購的立法宗旨是背道而馳的。因此，政策功能的落實一定要結合現有國情，否則制定多少文件都沒用。

政策將向民生及公共服務領域傾斜

未來政府采購政策功能的發揮，將著重在哪些方面傾斜呢？政府采購政策功能的發揮，跟我國的國情、發展階段有關。《政府采購法》的立法宗旨是預防腐敗，這是我國的國情，與國外有很大不同。隨著時間的推移和經濟發展階段的轉變，政策環境會發生變化，政府采購的政策功能也將會逐步調整。

可以肯定的是，未來10年，首先，政府采購要向民生與公共服務領域傾斜。提高政府提供公共產品的能力，擴大公共產品和服務覆蓋范圍。要針對社會發展和民生領域的突出問題，大力推進以改善民生為重點的采購項目。其次，政府采購要大力支持科技創新。再其次，政府采購要加強節能增效和生態環保項目采購。積極推行合同能源管理，鼓勵和支持清潔生產，推進資源節約型、環境友好型社會建設。 

（作者系國家信息中心研究員）