財政部門主體監管地位不能動搖

財政部門主體監管地位不能動搖

■ 宋寶泉

把握財政性資金運行全生命周期和政府采購全生命周期原則，建立健全以財政部門全流程監管為主導、以審計部門審計監督和監察部門黨風政風紀律監督為支撐的監管機制，構建規范、完善的監督管理體系，不斷提高政府采購的科學化精細化管理水平。這是政府采購監管應當堅持的方向。

政府采購是財政支出的重要組成部分，是源頭防腐的重要措施。政府采購制度改革是財政支出改革的重要內容，政府采購政策是推動經濟社會發展的重要調控手段。針對當前有些地區和部門推行招標投標統一監管平臺的現象，筆者認為，不應排斥關于其他監管方式的探索，但在政府采購監督管理活動中，財政部門在法律框架下的主體監管地位，不能缺位只能加強。反之，如果脫離法律實際，搞任何無法律依據的創新做法，都是無源之水、無本之木，都難以生存和發展。

不能用行政權力割裂政府采購全生命周期

公共財政支出管理有一個預算編制、政府采購、資產管理的全生命周期，有其自身的內在規律。這種規律就是任何一筆財政性資金的支出，都要有經過人大批準的預算；任何一筆預算資金的實物化，凡屬于集中采購目錄以內或限額標準以上貨物、工程和服務的項目，都必須經過政府采購程序；任何使用財政性資金，經政府采購獲得貨物、工程和服務，凡屬于資產管理范疇的，都必須納入資產管理，任何再想獲得貨物、工程和服務的行為，都必須經資產管理部門審核后編制預算。

政府采購作為公共財政支出管理的重要內容，在預算執行管理中處于承上啟下的關鍵位置，也存在著一個規律性問題。政府采購作為財政性資金執行的延伸，存在一個全生命周期的管理，即通過政府采購預算編制、計劃審批、采購執行、履約驗收、國庫集中支付、資產配置和管理、績效評價等環節再回歸到指導政府采購預算編制這樣一個全生命周期的循環。全生命周期的管理理念體現了政府采購的科學化精細化管理要求。

在政府采購全生命周期的運行機制中，政府采購的每一個環節都以前一個環節為基礎，并決定著后一個環節的開展。同時，后一個環節又驗證了前一個環節的科學與否，整個生命周期呈閉合循環的“圓”形，各個環節環環相扣，互相依存，不可分割。按照財政性資金和政府采購全生命周期的管理要求，政府采購的整個流程不可分割，必須由政府采購監管部門按照《政府采購法》的規定實施監管。

目前一些地區將政府采購納入統一監管平臺，將同屬于一個有機整體、不可分割的政府采購主要環節的監督管理權，從財政性資金管理和政府采購全生命周期管理權中分離出來，由其他部門監管和執行，閉合的“圓”便開了口子，監督管理也脫離了《政府采購法》的法定主體和程序，致使財政資金的使用安全、政府采購操作環節及相關從業人員的行為等都缺乏有力的監督。這種人為割裂《政府采購法》規定的監管主體和政府采購全生命周期的做法，不僅沒有法律依據，還存在著新的“管采不分”隱患，更不利于政府采購制度改革的健康發展。

確保財政部門主體監管地位不動搖

眾所周知，政府采購監管要以法律為準繩，科學規范，做到符合財政性資金的管理要求和政府采購的運行規律，并在實踐中不斷完善監管機制和制度。

財政部門依照《政府采購法》的相關規定，對使用財政性資金的政府采購活動進行全方位、全流程監管，這是依法采購的必然要求。在政府采購監管工作中，要確立財政部門依法主體監管的地位，在法律框架下履行監管職責，做到既不缺位也不越位。

政府采購監管部門和招投標管理部門應按照《政府采購法》和《招標投標法》的相關規定，組成共同監管的模式，即財政部門對政府采購項目執行過程負有主體監管的職能，招投標管理部門負有輔助監管的職能，主體監管和輔助監管并舉。也就是說，在整個政府采購活動中，使用財政性資金、采購屬于集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務，財政部門要進行主體監管，招投標管理部門則依據法律賦予的職能進行輔助監管。

在政府采購預算編制、計劃下達、方式審批、信息公告管理、評審專家管理、投訴處理、監督處罰等流程中，財政部門處于全程主體監管的地位，招投標管理部門則在政府采購項目的招標、投標、開標、評標、定標和評標委員會的組成等操作過程中，處于輔助監管的地位。兩者屬于主體與輔助、全程監管與階段輔助的關系。兩者關系的定位，不影響招投標管理部門對除政府采購活動以外的其他市場交易買賣等招投標活動的監管職能。

政府采購不是一種純市場交易行為

政府采購環節不僅涉及財政資金管理的政務要求，而且涉及財政資金使用的商務要求。雖然通過市場的公開、公平、公正競爭，采購到了物有所值的貨物、工程和服務，但還有許多貨物、工程和服務是通過市場采購不到的或者說是實現不了的。所以，政府采購與純市場商務交易行為的一個最大不同之處，就是政府采購具有促進社會經濟發展的政策功能和宏觀調控作用，它是國家宏觀經濟調控的重要措施之一。

其一，政府采購可制定促進國家經濟社會發展的制度和措施。政府采購可制定出臺支持和扶持中小微企業發展和使用節能、環保等產品方面的制度，為采購國貨提供政策支持。政府采購可在加強政府采購管理、規范采購行為、實施集中采購、落實采購政策等方面充分發揮財政政策的功能、有效提高財政資金的使用效益、為促進國家經濟社會發展目標的實現做出積極的貢獻。

其二，政府采購是中小微企業成長的助推器。政府采購可制定使用節能、環保產品的傾斜政策和強制性措施，來支持中小微企業的發展。如把節能、環保產品列入強制采購、優先采購目錄之中，從而對節能、環保和中小微企業的發展起到良好的帶動和引導作用。

其三，政府采購的政策功能引導著供應商的經營和成長。通過政府采購手段引領市場的潮流與方向，可使參加政府采購的供應商從產品、技術、服務、價格等多個維度做到有章可循，讓供應商更好地履行社會責任。

政府采購猶如一塊金字招牌，許多國內中小微企業的產品進入政府采購市場后，不僅企業銷售業績大大提高，而且在政府采購市場中更好地向采購人展示了自身的品牌、實力和信譽度。

其四，政府采購是維護國家利益的重要屏障。保護本國民族利益是國際慣例，國家可利用政府采購手段和國際通行的壁壘保護政策，就像歐盟、美國不開放有些政府采購市場一樣，我國也可為了國家利益，不開放有關涉及國家核心利益的政府采購市場。政府采購就像一雙巨手，關鍵時刻為維護國家利益筑起安全防線，以實現國家預定的經濟發展和政策目標。

上述幾方面都是純市場交易行為無法實現的。

創新監管方式應該依法進行

現在有些地方不僅將已經實行“管采分離”的集中采購機構納入公共資源交易中心，而且還將政府采購監管職責納入統一監管平臺。這種做法既不符合《政府采購法》的相關規定，也不符合財政資金管理的實際，應該緩行。

創新是為了更好地開展工作，是改革持續前進的不竭動力。在深入推進政府采購制度改革的過程中，應鼓勵和支持各地結合本地實際積極創新，但任何一項改革和創新都應在法律框架內進行，都應該符合事物發展的內在規律和資金管理的要求。道理很簡單：依法才是創新的根本，否則再新的做法也難以在實踐中獲得可持續發展的空間和動力。

將政府采購監督管理權賦予財政部門，不僅符合《政府采購法》的規定，也符合加入WTO《政府采購協議》（GPA）談判、與國際接軌的需要，更是我國政府采購制度改革與發展的客觀要求。因此，財政部門實施對政府采購活動的監管是有法理依據的。

無論是從《政府采購法》賦予財政部門監督管理職能的規定看，還是從財政性資金管理全生命周期和政府采購全生命周期的科學角度看，主動監管都是財政部門依法行政的內在要求。所以，財政部門應以一種更加積極的態度，變被動監管為主動介入，加強對政府采購活動的監督管理。

需要強調的是，集中采購機構不管以何種形式存在，它與政府采購監管部門都是緊密相聯的，集中采購機構不是一個市場化的交易平臺，而是非營利性的事業法人單位，是利用市場機制完成財政資金支出程序的延續場所，是財政預算支出的重要場所，是一個使納稅人的錢發揮最大效益的平臺，不能將其與有買有賣、純市場交易的資源平臺相提并論。

（作者單位：安徽省財政廳政府采購處）