可持續采購面臨三大執行問題

可持續采購面臨三大執行問題

■ 缺乏具體執行標準以及不執行的懲罰標準

■ 組織機構的層級較多，幅度較大，降低了政策目標實現的可能性

■ 可持續政府采購在采購文件編寫和項目評審環節體現不夠；國庫集中支付環節和合同履行監督環節也沒有設置可持續政策的標準

■ 王叢虎

我國《政府采購法》實施10年來，可持續政府采購取得了巨大成績。推動節能減排的采購政策成效初顯，強制采購節能產品制度基本建立，節能環保清單管理不斷優化。支持中小企業發展的政府采購政策框架基本形成。預留采購份額、給予評審優惠、鼓勵聯合體投標、信用擔保等舉措扎實推進。各級集中采購機構通過提高評標政策導向分值、設置附加分等措施，積極落實節能環保、信息安全、扶持中小企業、使用正版軟件等政府采購政策，較好地支持了相關產業或行業的發展。在各級集采機構的努力下，2006年至2011年全國節能產品類采購金額近4000億元，占同類產品公共采購總額的比重達到70%左右。此外，以中央國家機關政府采購中心為代表的一批集采機構還積極探索實施電子廢棄物回收處理試點工作，為推動資源節約型和環境友好型社會建設作了有益嘗試。

但是，我國可持續政府采購政策在執行層面還存在諸多問題，尤其是在綠色采購產品和清單的認證、預留采購份額、給予優惠評審等方面還有待進一步完善。

技術標準缺失

清晰的目標不僅是提供評估的標準，而且更是執行的重要依據。可持續政府采購同樣需要清晰的政策目標。可以講，我國可持續政府采購政策目標已經非常清晰、明確。這在以《政府采購法》為統領，相關法律法規為配套的政策體系中有明確的體現。尤其是節能產品政府采購清單和環境標志產品政府采購清單制度的建立和實施，要求各級政府采購主體在參與政府采購時必須充分考慮通過認證并公示的產品。這就明確地規定了優先采購和強制采購的種類和范圍。

但是，相比較綠色采購目標而言，作為可持續采購重要內容的藍色采購（如扶持殘疾人事業、中小企業等）的政策目標還不夠清晰，中央政府強調和督促得不夠，實際執行部門認識和關注的程度不夠，尤其是藍色采購還僅僅停留在抽象的法律條文上，并沒有像綠色采購那樣明確列出認證標準和清單。

同時，我們更應該看到，在可持續政府采購領域，目標的清晰與具體的執行標準還不是一回事，執行標準是在政策目標的基礎上如何貫徹落實到具體實踐中的問題。在政府采購中，執行標準表現為具體采購過程中綠色和藍色標準所占比例、分值以及不執行的可能不利后果等。在我國的政府采購的評審過程中，正是由于缺乏了具體執行標準、不執行的懲罰標準等，才導致可持續政府采購執行的效果不佳。

組織架構不適應政策執行

公共政策執行是一個典型的組織行為，即需要依托建立一個堅強有力、行之有效的組織。組織行為會對政策執行的力度和效果產生直接的影響。根據系統管理模式（systems management model）理論，導致政策執行失敗的病癥在于組織控制功能的解體或不成功的組織管理。因此，如何加強系統管理的能力和技巧是政策執行主體的關鍵要素。政策執行者可能知道如何執行政策，也可能擁有充分的資源與合作態度來推行政策，但若無健全的組織結構的配合，政策仍無法有效地得以貫徹。政府采購組織機構的層級、幅度、集中度是影響采購政策執行的最為關鍵的因素之一。組織機構的層級和幅度直接影響著政策目標的分解以及政策方案的具體化，從而影響政策的執行。在目標分解和方案具體化的每一個步驟上，都存在著淡化政策目標的客觀現實和扭曲政策基本方向的趨勢。因而，組織機構的層級越多，幅度越大，這種淡化和扭曲的可能性就越大，政策目標實現的可能性就越小。 

基于以上理論分析，不難看出，目前我國政府采購存在著執行和監督主體職責不清、履職不力的情況。具體表現為：

第一，政府采購層級過多。目前我國是按照行政區劃來設定從中央到地方的政府采購執行機構，有四級或五級執行組織在實際執行著政府采購。中央政府的可持續采購政策要貫徹到基層，需要很長時間，而且層級過多帶來的目標扭曲情況不斷出現。第二，政府采購執行組織的幅度過寬。基于規范的定義出發，政府采購不僅包括各集采機構進行的采購，也包括各個招標機構進行的工程或貨物的招投標活動，還應該包括藥品、醫療機械和衛生材料等醫療采購活動。而這些采購組織都由各自不同部門主管，分散在沒有統一規范要求的不同場所，而且對這些執行機構的資質、人員組成和素質、執行規范乃至工作程序、內設機構等要求不盡相同。所以，如此寬泛的幅度、如此不同的規范必然影響可持續政府采購政策的執行效果。

第三，政府采購監督不力。目前，財政部門根據《政府采購法》執行對政府集中采購的綜合監督，發展與改革委員會根據《招標投標法》負責對招標代理機構的監督，同時信息產業部、水利部、鐵道部、交通部等部門則各自負責監督其行業領域的建設項目，這樣就可能形成政府采購監督各自為政、相互推諉、部門保護的局面，導致監督不力。

各環節缺失具體要求

政府采購是一個復雜的過程。雖然，對于這個過程按照不同標準有著不同分類，但總體而言，政府采購主要環節是共同的，即預算環節、計劃環節、授予合同環節、合同履行環節及核算和審計環節。正是因為政府采購強調程序性，也就決定了任何一項政策功能的落實必須細化到每一個環節中。正如透明國際關于政府采購的腐敗治理的論述一樣：腐敗的風險和表現在每一個階段有所不同。在該領域防止和控制腐敗的明智策略是識別這些階段的不同，并注意那些作為糾正行為觸發器的“紅燈信號”。可持續政府采購的實施也同樣要考慮每一個具體環節，包括采購文件制定、項目評審、合同簽訂、合同履行和后續服務。

采購文件編寫和項目評審環節是可持續政府采購執行中最為重要環節，它直接決定可持續政府采購能夠成功實施。但目前我國對可持續政府采購的采購文件編寫和項目評審要求明顯不夠，可持續政府采購無法在這些環節中體現，對符合可持續政府采購標準的產品具體加多少分、如何加分并沒有明確的執行標準，也沒有如果不執行的制裁措施。除此之外，政府采購的國庫集中支付環節和合同履行監督環節也沒有設置可持續政策的標準。

（作者單位：中國人民大學公共管理學院）