深化政采改革應注重“六個轉變”

深化政采改革應注重“六個轉變”

■ 王沛

隨著對政府采購制度認識的不斷深化和我國加入世貿組織《政府采購協議》（CPA）談判的進展，政府采購制度改革又進入一個關鍵時期。今年6月份國務院副總理張高麗在2013《財富》全球論壇上發表的主旨演講中指出“中國新一輪改革大幕已經拉開”，這也預示著我國政府采購制度改革將迎來又一個春天，深化政府采購制度改革勢在必行。回顧我國政府采購制度改革的歷程，筆者認為新時期深化政府采購制度改革應注重“六個轉變”。

1.在職能定位上，從注重節約資金向宏觀經濟調控轉變

我國《政府采購法》把節約資金和防止腐敗作為政府采購的宗旨放在了第一位，將這兩點設計為政府采購的主要功能，其他功能則是從屬性的。雖然《政府采購法》第九條規定“政府采購應當有助于實現國家的經濟和發展目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等”，但在采購時如何執行沒有規定，致使對公共政策職能關注不夠，在某種程度上節約率成為政府采購制度優越性的主要標志。

政府采購制度雖然在國際社會已有200多年的歷史，但在西方國家，是從20世紀30年代世界性的經濟危機爆發后，被作為宏觀經濟調控手段廣泛運用而興起的。2011年聯合國國際貿易法委員會第44屆會議審議通過的《公共采購示范法》，增加了政府采購的公共政策職能，即政府采購不能僅僅考慮技術優勢，還要考慮各國經濟、環境和社會政策。

我國應將政府采購提到與其他財政政策一樣的高度，使其與其他財政政策一樣，能夠積極推動國民經濟又好又快地發展。這樣一來，政府采購發揮其政策功能便成為第一要素，而節約資金則不再是最主要的功能。近些年來，我國雖然在發揮政府采購政策功能方面進行了一系列的探索和實踐，但還需要從制度設計上作出更加清晰的規定。

2.在監督管理上，由部門監管向權力制衡轉變

孟德斯鳩及其他思想家將權力制衡的基本理論歸結為兩個基本思想，即不受約束的權力必然腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗；道德約束不了權力，權力只有用權力來約束。這種思想對政府采購運行體制的建設同樣具有十分重要的指導意義。

監管也是一種權力，權力本身就具有擴張和被濫用的潛在傾向，如何對監督權進行約束，目前仍是制度建設中的一項空白。當初推行“管采分離”的運行體制，是為了便于形成相互制衡的良性運行機制。可實際上有的監管部門既負責政策的制定，又負責監督檢查，還負責糾紛的裁決，甚至直接介入了某些具體采購活動。集中采購機構和社會代理機構則成為實事上的從屬機構，難以形成有效的制約關系，特別是追求利潤最大化的社會代理機構更難以發揮制衡作用。權力制衡最主要的途徑是權力約束權力，筆者認為，決策權、監督權和執行權應各自獨立，而不能集中于一個部門。同時，要將3種權力均衡地進行配置。此外，在3個權力主體內部也要形成有效的約束機制。

3.在標的評定上，由低價中標向物有所值轉變

很長時間以來，許多人往往把報價低作為確定中標供應商的主要依據，在評標中將價格低廉作為主要標準。單一強調節支是對《政府采購法》立法宗旨的片面理解，是對“提高政府采購資金的使用效益”的一種誤解。從某種程度上說，片面追求每一次采購的“節支”和“最低價格”，是導致政府部門和執行機構在操作過程中不時步入誤區的一個重要原因。

從國際比較來看，英國等主要發達國家盡管對政府采購的規范要求很多，但其核心原則只有一條，即物有所值。近年來英國已將可持續采購的理念貫穿整個政府采購過程，放棄單純依靠價格決定中標的采購模式，在采購中使用經濟、環境和社會的綜合標準評價產品和供應商，激勵可持續產品市場并推動社會的可持續發展。物有所值原則是對政府采購終極目標的規定，不僅要考慮獲取商品時的價格、性能、服務，還要綜合考慮運行成本、維護成本、商品生命周期結束后的處置成本以及對環境、健康和安全的影響等，強調采購活動要達到更加理想的綜合效益，即由好用、耐用、環保和價格合適等因素構成的最佳綜合效益。

我國政府采購機構應轉變觀念，從片面追求經濟效益轉變到考慮采購綜合效益上來，讓物有所值成為我國政府采購活動的首要目標，將評標標準、采購工作績效評價體系等調整設置得更加合理，讓政府采購在經濟社會發展中發揮更好的導向作用。

4.在運行程序上，由強調規范向規范效率雙贏轉變

所謂“效率”，是指采購工作進展快慢，它是檢驗政府采購運行機制優劣的一個重要方面。我國《政府采購法》規定，政府采購應遵循“公開透明、公平競爭、公正和誠實信用”的原則，從字面理解，其重點是放在政府采購過程的控制上。雖然采購過程對采購結果的影響重大，但過于強調過程，也可能會使整個采購過程陷入形式化，還可能會增加采購成本和降低采購效率，即只追求程序合格、過程規范而忽視采購效率。自我國實行政府采購制度以來，采購效率一直是被關注的熱點，采購效率不高、采購周期長成為政府采購的軟肋，并成為社會病垢的主要問題。規范是政府采購的基本要求和制度前提，效率是政府采購的更高要求和責任追求，二者不能偏廢，必須在規范的前提下著力提高采購效率。

我國《政府采購法》規定，公開招標為主要采購方式。在政府采購制度建立之初，以嚴格的公開招標程序來規范政府采購行為是十分必要的，但隨著政府采購規模的增長、采購內容的多樣化，以及采購行為的逐步規范，可以考慮逐步增加使用其他更為靈活的采購方式，特別是對額度不大的采購項目來說，更便于提高采購效率。招標是采購周期較長的一種采購方式，要努力提高采購活動的組織質量，盡量壓縮采購項目的廢標率，在不違背公開、公平、公正原則的前提下，沒有必要重新招標的項目就不要輕易啟用重新招標程序，無謂地延長采購周期。

提高采購效率，一是要增強效率意識。摒棄“采購環節越多越規范，制約因素越多越公正”的錯誤觀念，某些操作環節過多的采購部門，應按照流程再造理論，優化整合或減少不必要的環節和程序，合理設計采購流程。

二是創新采購方式。《公共采購示范法》規定了12種采購方式，我國《政府采購法》只規定了5種采購方式，要認真總結我國政府采購的實踐經驗，創新政府采購方式，在合法合規的前提下，因事因時制宜，靈活使用多種采購方式。

三是加強部門間的協調配合。對各部門的職責作出明確界定，并明確規定其完成每項工作的時限要求，壓縮采購項目在部門間的傳遞時間，密切各程序間的銜接協調。

四是加大政府采購電子化建設的力度。充分發揮現代信息技術和網絡技術的作用，盡快搭建全國政府采購電子化管理交易平臺，形成超越時空、跨地區聯動及信息共享的政府采購格局。

5.在采購組織形式上，向真正的集中采購為主轉變

《政府采購法》規定，政府采購實行集中采購和分散采購相結合。但從現實執行情況來看，分散采購成為政府采購的“重頭戲”。 有的省份年度政府采購規模中有80%的份額是委托社會代理機構組織采購的。其實，在某種程度上委托社會代理機構采購、部門集中采購與分散采購并沒有大的差別，基本上是一個項目一次采購，難以充分發揮規模效益。真正意義上的集中采購在我國財政支出中所占的比重較低。

我國政府采購制度實施的初衷是實現集中采購，即將過去分散于各部門的公共采購行為轉變為一個或幾個部門的集中采購行為。這種支出管理格局的調整，應當包括兩個方面的內容：一是購買主體的轉換；二是購買行為的集中化。但從目前實踐情況來看，政府采購活動的執行主體仍是多元化的，集中化實現程度也不是很高，有悖于目標管理的初衷。當前雖然有個別國家開始由集中采購為主向適度分散采購的運行模式轉變，可我國的法治建設和社會環境與其不完全相同，在目前以至今后相當長的一個時期，仍應堅持以集中采購為主的運行模式，需要加強集中采購機構和隊伍建設，更好地發揮集中采購機構的作用。

6.在改革內容上，由注重采購環節向全方位配套改革轉變

我國《政府采購法》的制定，由于受聯合國國際貿易法委員會《貨物和工程采購示范法》的影響和實踐經驗的不足，側重于采購執行環節的規范，把規范采購執行程序作為政府采購改革的主要內容，而對相關配套改革關注不夠。從我國政府采購制度改革的實踐來看，僅僅把政府采購制度改革的目光盯在執行環節是不夠的，執行環節的操作受到各方面因素的制約和影響。如采購的效率、規模、節儉等與財政預算安排、采購方式的使用相關；機構設置和采購隊伍建設直接關系集中采購的規模、效率和效益；防止采購腐敗行為發生與權力配置與制約實效密不可分；推行批量集中采購離不開資產配置標準的制定；從業人員職業化的推行又必須與人事制度改革同步等等。

政府采購制度的建設和完善是一個復雜的系統工程，不是僅僅規范了采購操作執行環節便一蹴而就的，需要對預算安排，資產配置標準，采購需求認定、委托采購程序、采購機構設置、采購從業人員職業化、合同履約驗收、采購績效評估等諸多環節加以改革和規范。要把政府采購制度的綜合配套改革納入國家層面，更加注重頂層設計，在整體的改革框架下對政府采購制度改革進行前瞻性、全方位的考量，使政府采購制度改革與其他相關制度改革協調配合，整體推進，促使政府采購制度改革駛入快車道。同時，不能僅僅把政府采購制度改革當成某一部門的職責，各相關部門應密切配合，通力協作，立足國家和人民利益的大局，共同打造既與國際規則接軌又適合中國國情的政府采購制度。（作者系山東省省級機關政府采購中心主任）