政府采購(gòu)審計(jì)：審什么，怎么審

編者按：近年來(lái)，在中央和各地每年公布的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告中，政府采購(gòu)都是不可或缺的內(nèi)容，并引起廣泛關(guān)注。那么，政府采購(gòu)審計(jì)的程序和內(nèi)容是什么？本報(bào)特刊發(fā)有關(guān)文章，掀起它的面紗。

政府采購(gòu)審計(jì)：審什么，怎么審

■ 裴育

《政府采購(gòu)法》實(shí)施已經(jīng)10年有余，政府采購(gòu)規(guī)模從初期不足100億元增長(zhǎng)到目前的10000多億元，政府采購(gòu)工作日益受到社會(huì)各界的關(guān)注。作為政府采購(gòu)的外部監(jiān)督力量，審計(jì)監(jiān)督逐漸成為一種工作常態(tài)。

審計(jì)的基本程序

作為財(cái)政支出審計(jì)的一個(gè)方面，政府采購(gòu)審計(jì)是每次財(cái)政審計(jì)的規(guī)定動(dòng)作。概括起來(lái)，其基本程序是：

（1）政府采購(gòu)審計(jì)項(xiàng)目選擇與立項(xiàng)。審計(jì)機(jī)關(guān)一般會(huì)根據(jù)財(cái)政支出類(lèi)型有重點(diǎn)地選擇涉及采購(gòu)金額較大或具有代表性的采購(gòu)項(xiàng)目作為審計(jì)重點(diǎn)，而基建項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)往往成為政府采購(gòu)審計(jì)的首選項(xiàng)目。

（2）由審計(jì)的規(guī)劃處與業(yè)務(wù)處共同商量，主要由業(yè)務(wù)處室根據(jù)往年經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本年情況（包括審前調(diào)查），擬定審計(jì)方案，經(jīng)過(guò)協(xié)商與領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后確立為正式方案。

（3）成立審計(jì)工作組，組長(zhǎng)一般由具備一定職級(jí)或?qū)徲?jì)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)具體審計(jì)方案的制訂、與被審計(jì)部門(mén)或單位的溝通協(xié)調(diào)等工作。

（4）審計(jì)進(jìn)駐與具體審計(jì)工作開(kāi)展。審計(jì)具體實(shí)施方案確定后，審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)向被審計(jì)部門(mén)或單位發(fā)出審計(jì)通知書(shū)，然后派出審計(jì)工作組進(jìn)駐被審計(jì)部門(mén)或單位，根據(jù)方案實(shí)施具體審計(jì)工作。如果需要，審計(jì)工作組有權(quán)根據(jù)審計(jì)進(jìn)度進(jìn)行延伸審計(jì)，主要包括采購(gòu)單位、供應(yīng)商、相關(guān)銀行等。

（5）審計(jì)意見(jiàn)交換與審計(jì)報(bào)告出具。當(dāng)審計(jì)工作接近尾聲時(shí)，審計(jì)工作組會(huì)結(jié)合審計(jì)具體情況與被審計(jì)部門(mén)或單位進(jìn)行意見(jiàn)交換，當(dāng)雙方意見(jiàn)達(dá)成共識(shí)后，審計(jì)工作組會(huì)出具審計(jì)工作報(bào)告，就被審計(jì)內(nèi)容發(fā)表意見(jiàn)或保留意見(jiàn)，并提出相關(guān)整改意見(jiàn)。如果涉及違法犯罪行為，審計(jì)機(jī)關(guān)還要移交司法機(jī)關(guān)處理。

審計(jì)目標(biāo)與關(guān)注的重點(diǎn)

1.審計(jì)目標(biāo)

針對(duì)政府采購(gòu)行為，審計(jì)的目標(biāo)仍然是真實(shí)性、合法性與效益性3個(gè)方面。所謂真實(shí)性是指政府采購(gòu)行為應(yīng)當(dāng)實(shí)際存在，不得虛列政府采購(gòu)項(xiàng)目。所謂合法性是指政府采購(gòu)行為應(yīng)當(dāng)符合《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》等法律、法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定。所謂效益性是指政府采購(gòu)行為應(yīng)當(dāng)獲取最優(yōu)的價(jià)格質(zhì)量比。

在強(qiáng)調(diào)上述三性基礎(chǔ)上，還要關(guān)注政府采購(gòu)的完整性，即按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)范圍的采購(gòu)活動(dòng)，看其是否全部進(jìn)行了政府采購(gòu)。按照政府采購(gòu)行為主要環(huán)節(jié)可分為預(yù)算編報(bào)的完整性、計(jì)劃編報(bào)的完整性和組織實(shí)施的完整性。關(guān)注政府采購(gòu)的正確性，即政府采購(gòu)項(xiàng)目的確立是否以本部門(mén)實(shí)際需要和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，預(yù)算數(shù)據(jù)是否經(jīng)過(guò)科學(xué)論證。同時(shí)，關(guān)注政府采購(gòu)信息是否恰當(dāng)披露。

2.審計(jì)部門(mén)認(rèn)定的政府采購(gòu)組織形式與采購(gòu)方式

（1）政府采購(gòu)組織形式，即政府集中采購(gòu)、部門(mén)集中采購(gòu)、單位自行采購(gòu)（或分散采購(gòu)）。

（2）政府采購(gòu)方式。主要包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)、財(cái)政部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。

3.審計(jì)進(jìn)駐后要求被審計(jì)部門(mén)或單位提供的資料

主要包括：（1）部門(mén)或單位預(yù)算文件（含預(yù)算調(diào)整文件）；（2）政府采購(gòu)計(jì)劃文件；（3）政府采購(gòu)組織實(shí)施的相關(guān)檔案資料、采購(gòu)合同、管理文件和操作規(guī)程、驗(yàn)收記錄等文件；（4）采購(gòu)部門(mén)或單位編報(bào)的政府采購(gòu)信息和相關(guān)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表；（5）相關(guān)會(huì)計(jì)賬簿和憑證、相關(guān)電子數(shù)據(jù)；（6）年度政府集中采購(gòu)目錄和部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目及采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)等文件。

4.政府采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)

審計(jì)組進(jìn)駐被審計(jì)部門(mén)或單位后，一般會(huì)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制進(jìn)行測(cè)評(píng)，具體方法與內(nèi)容如下：

首先，詢(xún)問(wèn)與座談，主要測(cè)試內(nèi)容包括：（1）詢(xún)問(wèn)單位負(fù)責(zé)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和工作人員有關(guān)政府采購(gòu)預(yù)算需求的提出、采購(gòu)組織形式、采購(gòu)方式的確定，重點(diǎn)詢(xún)問(wèn)各項(xiàng)批準(zhǔn)程序和手續(xù)是否執(zhí)行。（2）詢(xún)問(wèn)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和相關(guān)財(cái)務(wù)人員政府采購(gòu)預(yù)算的編報(bào)情況。

其次，審查書(shū)面文檔，主要測(cè)試內(nèi)容包括：（1）取得與政府采購(gòu)相關(guān)的管理規(guī)定和申報(bào)的“一上”、“二上”預(yù)算。（2）審查財(cái)政部門(mén)批復(fù)預(yù)算、部門(mén)轉(zhuǎn)批預(yù)算，重點(diǎn)審查政府采購(gòu)預(yù)算編報(bào)不完整等問(wèn)題。（3）檢查政府采購(gòu)計(jì)劃，并與預(yù)算相核對(duì)。（4）審查政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行文檔。（5）審查政府采購(gòu)合同及合同履行情況。（6）審查政府采購(gòu)資金的來(lái)源是否合法合規(guī)并及時(shí)足額到位。（7）審查采購(gòu)資金的申請(qǐng)和劃撥是否根據(jù)批準(zhǔn)的年度采購(gòu)預(yù)算，科學(xué)編制用款計(jì)劃，按照規(guī)定的程序進(jìn)行資金支付。

最后，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，主要測(cè)試內(nèi)容包括：獲取政府采購(gòu)的預(yù)算、計(jì)劃、合同等相關(guān)電子文件資料，與經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)賬、固定資產(chǎn)明細(xì)賬等相關(guān)賬目核對(duì)，調(diào)閱相關(guān)憑證，重點(diǎn)審查政府采購(gòu)項(xiàng)目是否符合政府采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃，資金支付是否合規(guī)，是否按規(guī)定入賬。

上述測(cè)評(píng)的目的是對(duì)被審計(jì)部門(mén)或單位政府采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，如果是低風(fēng)險(xiǎn)，說(shuō)明被審計(jì)部門(mén)或單位政府采購(gòu)管理比較規(guī)范，就可以簡(jiǎn)化審計(jì)程序，在履行必要的審計(jì)程序后，原則上可以與被審計(jì)部門(mén)或單位進(jìn)行意見(jiàn)交換了；如果是中高風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)工作組會(huì)就某一個(gè)或幾個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)（包括延伸審計(jì)），在查實(shí)的基礎(chǔ)上，再與被審計(jì)部門(mén)或單位交換意見(jiàn)，并提出相關(guān)整改意見(jiàn)；如果涉及違法犯罪，還要移交司法機(jī)關(guān)。

5.政府采購(gòu)審計(jì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題

（1）政府采購(gòu)預(yù)算管理是否規(guī)范：主要關(guān)注政府采購(gòu)預(yù)算是否完整、是否存在無(wú)預(yù)算或超預(yù)算采購(gòu)行為。

（2）政府采購(gòu)制度與政策執(zhí)行是否規(guī)范：主要關(guān)注政府采購(gòu)是否存在違反集中采購(gòu)目錄、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)方式規(guī)定，采取化整為零等方式規(guī)避政府集中采購(gòu)問(wèn)題。

（3）政府采購(gòu)支出是否透明，流程管理是否規(guī)范：主要關(guān)注政府采購(gòu)是否存采購(gòu)程序不符合規(guī)定，是否存在虛假招標(biāo)、擅自變更中標(biāo)結(jié)果、隨意追加合同，單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目是否按規(guī)定報(bào)批，是否存在協(xié)議供貨和網(wǎng)上競(jìng)價(jià)不規(guī)范等問(wèn)題。

（4）政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)程度，是否存在權(quán)力異化問(wèn)題。主要關(guān)注政府采購(gòu)是否存在未經(jīng)批準(zhǔn)采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品、未按規(guī)定采購(gòu)節(jié)能環(huán)保等問(wèn)題。

（5）政府采購(gòu)招投標(biāo)是否合規(guī)：主要關(guān)注政府采購(gòu)是否存在招標(biāo)方式不合規(guī)、工程設(shè)計(jì)監(jiān)理和土建未公開(kāi)招投標(biāo)，政府采購(gòu)招標(biāo)中是否設(shè)置排斥條款，是否存在圍標(biāo)串標(biāo)問(wèn)題，是否存在政府采購(gòu)合同簽訂后違規(guī)轉(zhuǎn)包分包問(wèn)題。

總之，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，可以有效促進(jìn)政府采購(gòu)制度的完善與規(guī)范，提高財(cái)政資金的使用效率，提高政府采購(gòu)的透明度和反腐倡廉水平，更有利于促進(jìn)中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)盡快與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)并軌。（作者系南京審計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)）