安徽：三級政府 四種模式

聚焦公共資源交易市場建設(shè)·典型模式

安徽：三級政府 四種模式

■ 本報記者 戎素梅 吳敏

安徽省在公共資源交易市場建設(shè)中，省、市、縣三級政府呈現(xiàn)出四種模式。《中國政府采購報》記者對此進行了一年多的跟蹤調(diào)研，將安微省省級、16個地市、79個縣（區(qū)）在開展公共資源交易市場建設(shè)方面的不同做法進行了總結(jié)。

在省本級，成立于1998年的安徽省政府采購中心一直承擔著省級政府集中采購職能。該采購中心屬于省政府依法設(shè)立的非營利性事業(yè)法人，目前由省財政廳代管。

安徽省公共資源招標投標服務(wù)中心隸屬于安徽省招標局，主要職能是從事省級建設(shè)工程、產(chǎn)權(quán)交易、土地出讓等業(yè)務(wù)。安徽省招標局與安徽省機械設(shè)備成套局屬于一套機構(gòu)、兩塊牌子。從該局對外公開的機構(gòu)信息中可以獲悉，該局在2009年進行管理體制改革后由省政府直管，專司全省建設(shè)工程成套設(shè)備招標投標監(jiān)管工作。

也就是說，在安徽省本級，無論是政府集中采購業(yè)務(wù)，還是委托代理機構(gòu)操作的業(yè)務(wù)，均未納入公共資源交易市場。而在市、縣（區(qū)）級，公共資源交易市場建設(shè)存在4種模式。

第一種模式為：公共資源交易市場為實體平臺；政府采購業(yè)務(wù)進場交易；設(shè)立招標投標管理局作為公共資源交易市場的監(jiān)管部門，其在政府采購業(yè)務(wù)監(jiān)管上與財政部門存在交叉。

該模式的組織構(gòu)架大多為“一委一局（或稱辦）一中心”，即當?shù)卣闪⒄袠送稑斯芾砦瘑T會，為非常設(shè)性機構(gòu)，下設(shè)招標投標管理局（辦），招標投標管理局（辦）下再設(shè)立招標投標交易中心，開展政府采購、工程建設(shè)、產(chǎn)權(quán)交易、土地交易等業(yè)務(wù)。招標投標交易中心為實體平臺。

在該模式建設(shè)過程中，絕大多數(shù)市縣的政府集中采購機構(gòu)被并入招標投標交易中心，成為交易中心的一個業(yè)務(wù)部門；原集采機構(gòu)工作人員也轉(zhuǎn)入交易中心。在政府采購業(yè)務(wù)監(jiān)管方面，招標投標管理局與財政部門之間存在職能交叉，如，一些地方的招標投標管理局受理并處理政府采購投訴；已經(jīng)財政部門審核通過的采購方式變更、采購文件備案等，須經(jīng)公共資源交易平臺再次審核。

安徽全省采取此種模式的有合肥、蚌埠、淮南、黃山等12個市，肥東、肥西等共43個縣（區(qū)）。“合肥模式”是這一模式的典型代表。

第二種模式為：公共資源交易市場為實體平臺；政府采購業(yè)務(wù)進場交易；在公共資源交易市場監(jiān)管體制設(shè)計上，未與財政部門的政府采購監(jiān)管職能存在交叉。

該模式組織架構(gòu)有多種形式：一種是“一委一中心”組織架構(gòu)，即當?shù)卣闪⒄袠送稑斯芾砦瘑T會，同時整合建筑工程招投標、政府集中采購等業(yè)務(wù)部門，組建統(tǒng)一的招標投標交易中心，由招標投標管理委員會對交易活動實施集中統(tǒng)一監(jiān)管，各進場交易項目的行政部門依法履行各自的監(jiān)管職責；一種是三方制衡的組織架構(gòu)，即當?shù)卣闪⒄?wù)服務(wù)中心，下設(shè)招標投標交易中心，開展各項公共資源交易業(yè)務(wù)，再在當?shù)卣聠为氃O(shè)立招投標監(jiān)督管理局對交易活動實施集中統(tǒng)一監(jiān)管，各進場交易項目的行政部門依法履行各自的監(jiān)管職責。

該模式的最大特點是，在公共資源交易市場建設(shè)過程中，政府采購項目進場交易，但公共資源交易市場的監(jiān)管體制設(shè)計未與財政部門的政府采購監(jiān)管職能存在交叉。安徽全省采取此做法的有宣城、蕪湖、六安等3個市，南陵縣、蕪湖縣等7個縣（區(qū)）。其中，“六安模式”是三方制衡組織架構(gòu)的典型代表。

第三種模式為：公共資源交易市場為非實體平臺；政府采購進場交易；各項進場交易項目的監(jiān)管主體不變。采取此做法的主要有岳西、涇縣等8個縣（區(qū)），其組織架構(gòu)大多為：設(shè)立行政（政務(wù)）服務(wù)中心，服務(wù)中心是實施行政審批的主要場所，也是開展公共資源集中交易的有形市場。

當?shù)厮姓少忢椖窟M場交易；當?shù)卣胁少彊C構(gòu)在行政（政務(wù)）服務(wù)中心設(shè)立對外辦事窗口；當?shù)刎斦块T依據(jù)《政府采購法》開展政府采購監(jiān)管工作。

第四種模式為：設(shè)立招標投標管理局作為公共資源交易市場的監(jiān)管部門；政府采購業(yè)務(wù)未進場交易。采取此做法的主要有安慶市及瑯琊、太和、金寨等21個縣（區(qū)）。

此外，據(jù)了解，在公共資源交易市場建立過程中，安徽省各地市、縣（區(qū)）集中采購機構(gòu)的歸屬各不相同：或為政府直屬事業(yè)單位，或隸屬于政府辦、政務(wù)（行政）服務(wù)中心、國資辦、招投標管理局（辦、交易中心）、監(jiān)察局。部分地區(qū)保留了“政府采購中心”的牌子，但政府采購中心并不是獨立的事業(yè)法人；部分地區(qū)則在公共資源交易市場內(nèi)設(shè)“政府采購業(yè)務(wù)部”，采購中心成為其業(yè)務(wù)處室。

合肥市：以地方立法形式確定集中委托執(zhí)法

■ 本報記者 戎素梅 吳敏

在安徽省公共資源交易市場建設(shè)中，截至目前，有12個地市43個縣（區(qū)）采取“一委一局（或稱辦）一中心”模式，“合肥模式”是其典型代表。

2006年8月，合肥市市委、市政府下發(fā)《關(guān)于建立合肥招標投標市場，進一步加強和規(guī)范招標投標管理工作的意見》，提出全市招標投標管理采取“一委一辦一中心”架構(gòu)，各類政府采購、工程建設(shè)、經(jīng)營性土地使用權(quán)等項目一律進場交易。“一委”指的是由市委、市政府主要領(lǐng)導擔任主任、副主任，各有關(guān)部門主要負責人為成員的招標投標市場管理委員會（簡稱管委會），負責組織領(lǐng)導全市招標投標工作；“一辦”即管委會下設(shè)的招標投標監(jiān)督管理辦公室（簡稱招管辦），行使對招標投標工作（包括政府采購）的監(jiān)督管理職能，受理交易過程中的爭議和糾紛、查處違法違規(guī)行為；“一中心”即招管辦下設(shè)的招標投標中心，具體負責全市建設(shè)工程、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、土地出讓等招標投標業(yè)務(wù)的操作執(zhí)行。

2007年初，合肥市以第126號政府令的形式，把全市原分別隸屬于建設(shè)、財政、工商等7個部門涉及招標投標業(yè)務(wù)的114項執(zhí)法權(quán)集中委托給合肥市招管辦統(tǒng)一實施，在全國率先實現(xiàn)招標投標行政執(zhí)法權(quán)的集中委托。

在此過程中，成立于1999年、最初隸屬于市財政局的合肥市政府采購中心，于2006年12月被并入合肥招標投標中心，成為其業(yè)務(wù)部門，對外稱“合肥招標投標中心采購部”，由招管辦實施監(jiān)管。采購中心原工作人員也進入招標投標中心。

2010年12月，招管辦更名為合肥市招標投標監(jiān)督管理局（簡稱招管局），為市政府直屬單位。

2012年7月，《合肥市公共資源交易管理條例》（征求意見稿）公開征求意見；2012年12月，經(jīng)合肥市第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十八次會議通過；2013年3月，經(jīng)安徽省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第一次會議批準，并于5月1日起實施。以立法形式將公共資源交易改革模式、管理形式予以固定，這在全國尚屬首例。

《合肥市公共資源交易管理條例》適用于合肥市行政區(qū)域內(nèi)公共資源交易及監(jiān)督管理活動。核心內(nèi)容包括以下內(nèi)容：

市人民政府應(yīng)當建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心，作為公共資源交易場所和服務(wù)平臺；縣(市)人民政府可根據(jù)實際需要建立。公共資源交易實行統(tǒng)一進場交易和結(jié)算、統(tǒng)一發(fā)布信息、統(tǒng)一競得規(guī)則、統(tǒng)一監(jiān)督管理。

市、縣（市）人民政府公共資源交易監(jiān)督管理委員會負責本行政區(qū)域內(nèi)公共資源交易重大問題的決策、重大事項的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導工作；市、縣（市）人民政府公共資源交易監(jiān)督管理機構(gòu)，對本行政區(qū)域內(nèi)公共資源交易實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，受理公共資源交易投訴，依法查處公共資源交易中的違法行為；財政、發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)部門，在各自職責范圍內(nèi)協(xié)同做好有關(guān)公共資源交易監(jiān)督管理工作。

六安市：三方制衡的監(jiān)管體制

■ 本報記者 戎素梅 吳敏

在安徽省，六安市是公共資源交易市場建設(shè)中三方制衡模式的代表。

該模式的特點是：在市政務(wù)服務(wù)中心之外，單獨設(shè)立了招標投標監(jiān)督管理局（以下簡稱招管局），對交易活動實施集中統(tǒng)一監(jiān)管，各進場交易項目的行政部門依法履行各自的監(jiān)管職責。政務(wù)服務(wù)中心與招管局分別隸屬于市政府，政務(wù)服務(wù)中心下設(shè)招標投標交易中心，開展各項公共資源交易業(yè)務(wù)。也就是說，對于政府采購監(jiān)督管理而言，財政部門、政務(wù)服務(wù)中心、招管局實現(xiàn)了三方制衡的監(jiān)管模式。

2004年6月，六安市成立政務(wù)服務(wù)中心，下設(shè)工委和管委，代表市委市政府行使管理職能。政務(wù)服務(wù)中心管委會下設(shè)招標投標中心、審批辦證中心、招商洽談中心等部門。招標投標中心為交易各方和各職能部門的進場活動、監(jiān)管提供場所及服務(wù)，下設(shè)政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、國土資源交易、建設(shè)項目招投標等4個部。原市政府采購中心并入招標投標中心，成為其中的一個業(yè)務(wù)部門。

2007年，六安市成立招管局，由市政府直管，對市招標投標中心的交易活動進行監(jiān)督管理，受理有關(guān)招標投標交易活動的舉報投訴，調(diào)查處理違規(guī)行為。同年，《六安市招投標監(jiān)督管理辦法（試行）》下發(fā)，規(guī)定招管局集中行使招標采購交易活動的監(jiān)管職能，市建設(shè)、交通、水利、財政等部門和單位，按照各自職責做好招標采購交易活動的有關(guān)監(jiān)督管理工作。記者采訪了解到，在實踐中，招管局退出了對政府采購業(yè)務(wù)的監(jiān)管，只對招標投標進行現(xiàn)場監(jiān)督，政府采購業(yè)務(wù)仍由財政部門依法履行監(jiān)管職能。

六安市政府采購中心成立于1998年，原隸屬于市財政局。2004年，采購中心連人帶編制劃到招標投標中心，對外稱“招標投標中心采購部”。關(guān)于招標文件的備案，公開招標的需到招標投標中心備案，公開招標之外的要到財政局備案。收到質(zhì)疑后，由招標投標中心交給采購中心處理。

從職能界定上看，“六安模式”把分散于各部門的監(jiān)督權(quán)集中了起來。對政府采購項目而言，財政部門是法定的監(jiān)管主體，政務(wù)服務(wù)中心僅提供服務(wù)場地，招管局只負責招投標活動的現(xiàn)場監(jiān)督。所謂“三方制衡”，即財政部門、政務(wù)服務(wù)中心及招管局三方行政級別相同；在監(jiān)管方面，財政部門實施主體監(jiān)督；政務(wù)中心和招管局協(xié)同監(jiān)管，不具行政處罰權(quán)。

專家觀點

羌建新：“摸著石頭過河”不等于“漫游”

安徽公共資源交易市場建設(shè)路徑、模式的選擇看似豐富多樣，這一方面固然反映了地方政府對于公共資源交易市場建設(shè)制度創(chuàng)新的積極探索，但從另一個方面也反映了公共資源交易市場制度建設(shè)“頂層設(shè)計”的迷茫。盡管改革從某從意義上來說是一個不斷“試錯”的過程，但“摸著石頭過河”絕不等于無目的的“漫游”。

從安徽各地公共資源交易市場不同的建設(shè)模式來看，至少可以引起我們思考以下問題：

第一，統(tǒng)一、規(guī)范的公共資源交易市場建設(shè)，究竟是只建設(shè)一個有形的公共資源交易的場所，還是建立一個公共資源的交易服務(wù)或中介機構(gòu)？我的理解，六安模式的公共資源交易市場似乎是交易場所的概念，把分散的代理機構(gòu)在地理上集中到一個場所，共用一些交易設(shè)施分別從事相關(guān)交易代理；而合肥模式的公共資源交易市場似乎是統(tǒng)一的交易服務(wù)或中介機構(gòu)的概念（當然也會包括建設(shè)統(tǒng)一的交易場所），當然內(nèi)部劃分不同的業(yè)務(wù)部門。

第二，即使是公共資源交易市場是統(tǒng)一的交易服務(wù)或中介機構(gòu)的概念，就真的需要“疊床架屋”對應(yīng)地設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)嗎？在六安模式下，行政服務(wù)中心實際上是對交易場地的管理，這是必要的，但它并未“越俎代庖”代替相關(guān)監(jiān)管部門對公共資源交易代理業(yè)務(wù)本身的管理；而在合肥模式下，在統(tǒng)一的交易服務(wù)或中介機構(gòu)之外，又額外設(shè)立了一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)。但問題在于，不是機構(gòu)建得越多，監(jiān)管就越有效。實際上，在合肥模式下，統(tǒng)一市場中開展的各種類型的公共資源交易代理業(yè)務(wù)沒有也不可能脫離原來的“婆婆”，在這種情況下，增加一個“婆婆”就似乎顯得多余。

（羌建新：國際關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所副所長）