杭州：集中統(tǒng)一交易 監(jiān)管各司其職

聚焦公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)·典型模式

杭州：集中統(tǒng)一交易 監(jiān)管各司其職

■ 本報(bào)記者 周琳娜 周黎潔

在探索公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，杭州市歷時(shí)10余年，前后經(jīng)歷了兩個(gè)建設(shè)階段。目前的杭州市公共資源交易中心于2012年10月24日揭牌成立，是由從原職能部門中剝離出來(lái)的建設(shè)工程交易、政府采購(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)整合組建而成的副局級(jí)實(shí)體機(jī)構(gòu)。在監(jiān)管體制設(shè)計(jì)上，實(shí)行公共資源交易管理委員會(huì)辦公室現(xiàn)場(chǎng)見證式管理與各行業(yè)監(jiān)管部門各司其職的監(jiān)管模式。

從“進(jìn)駐式”集中辦公到組建實(shí)體

有“市民中心”之稱的杭州市錢江新城H、L樓門口，掛有3塊牌子：杭州市行政服務(wù)中心、杭州市公共資源交易中心、“市民之家”。這里，進(jìn)駐了70余家杭州市職能部門和相關(guān)單位，設(shè)置近300個(gè)窗口，可辦理各類事項(xiàng)達(dá)942項(xiàng)，被杭州市民形容為“小到寄一封信，大到拍賣一家企業(yè)，都可以辦理”——這就是杭州市委、市政府從1999年開始建設(shè)、強(qiáng)力推進(jìn)的綜合性政府公共服務(wù)平臺(tái)。

杭州市公共資源交易中心位于“市民中心”L樓，可集中進(jìn)行建設(shè)工程招投標(biāo)、土地拍賣、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易等公共資源交易活動(dòng)。成立9年來(lái)，該交易中心前后經(jīng)歷了兩個(gè)建設(shè)階段。以2012年10月為分水嶺，在此之前，該交易中心為“進(jìn)駐式”集中辦公模式，即非實(shí)體平臺(tái)，到2012年10月重新掛牌后則為副局級(jí)實(shí)體機(jī)構(gòu)，隸屬于市公共資源交易管理委員會(huì)辦公室。

2005年3月，杭州市公共資源交易平臺(tái)搭建。作為政府公共服務(wù)平臺(tái)的重要組成部分，公共資源交易平臺(tái)最初以成建制的形式進(jìn)駐了市財(cái)政、建委等行業(yè)監(jiān)管部門及操作機(jī)構(gòu)，包括市建設(shè)工程招標(biāo)辦、市政府采購(gòu)辦和市建設(shè)工程交易中心、市政府采購(gòu)中心、市土地交易中心、市產(chǎn)權(quán)交易中心（即“兩辦四中心”），各單位集中辦公，共享資源，原隸屬關(guān)系不變。在此過(guò)程中，市政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于杭州市行政服務(wù)中心、杭州市公共資源交易管理委員會(huì)辦公室運(yùn)行和管理工作的通知》，決定組建市公共資源交易管理委會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱“公資辦”），承擔(dān)統(tǒng)一平臺(tái)的整體建設(shè)、資源整合、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管等職能，與市行政服務(wù)中心（現(xiàn)稱為“市行政審批服務(wù)管理辦公室”）合署辦公，實(shí)現(xiàn)了投資項(xiàng)目審批與公共資源交易的無(wú)縫銜接和“一條龍”服務(wù)，凸顯出鮮明的“杭州特色”。

2012年8月，杭州市委、市政府印發(fā)《關(guān)于深化行政審批制度改革進(jìn)一步營(yíng)造務(wù)實(shí)高效政務(wù)環(huán)境的實(shí)施意見》，提出要著力強(qiáng)化“推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)”，按照“統(tǒng)一交易平臺(tái)、監(jiān)管各司其職”的要求，推進(jìn)“管辦分離”，將建設(shè)工程交易、政府采購(gòu)等專業(yè)交易中心整合劃歸市公共資源交易中心。同年10月，一個(gè)副局級(jí)實(shí)體機(jī)構(gòu)——杭州市公共資源交易中心正式揭牌成立。

重新掛牌后的杭州市公共資源交易中心是開展各類公共資源交易活動(dòng)的統(tǒng)一平臺(tái)，“具備組織公共資源交易實(shí)施和對(duì)整個(gè)交易活動(dòng)過(guò)程開展見證管理的功能”。作為副局級(jí)實(shí)體機(jī)構(gòu)，其主要由原市建設(shè)工程交易中心、市政府采購(gòu)中心等整合組建而成，同時(shí)又為土地拍賣、產(chǎn)權(quán)交易、無(wú)法定監(jiān)管部門的綜合項(xiàng)目等的進(jìn)場(chǎng)交易提供各項(xiàng)服務(wù)。

見證式管理與行業(yè)主管部門各司監(jiān)管

各行業(yè)監(jiān)管部門各司其職，是杭州市在公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)中始終堅(jiān)持的基本原則之一。

2005年3月，以《關(guān)于杭州市行政服務(wù)中心、杭州市公共資源交易管理委員會(huì)辦公室運(yùn)行和管理工作的通知》下發(fā)為標(biāo)志，杭州市市委、市政府同時(shí)組建杭州市行政服務(wù)中心、杭州市公共資源交易管理委員會(huì)辦公室，“統(tǒng)一開展對(duì)政府行政審批事項(xiàng)和公共資源交易的管理工作”，“為加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)工作的監(jiān)管，市招標(biāo)辦、采購(gòu)辦也同時(shí)進(jìn)駐公共資源交易中心”。

之后印發(fā)的《杭州市公共資源交易行為監(jiān)督管理暫行辦法》，結(jié)合杭州市人民政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見精神，規(guī)定杭州市公共資源交易管理委員會(huì)辦公室是杭州市公共資源交易管理委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)有：研究提出公共資源交易平臺(tái)事項(xiàng)進(jìn)出的意見建議；制定和規(guī)范公共交易交易管理的制度流程；受理各類投訴舉報(bào)，并協(xié)助有關(guān)單位做好調(diào)查處理工作；負(fù)責(zé)對(duì)進(jìn)入公共資源交易平臺(tái)的交易各方進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管；協(xié)調(diào)各公共資源交易管理主體，做好對(duì)交易事項(xiàng)的法定監(jiān)管工作；承擔(dān)市公共資源交易管理委員會(huì)的日常工作。相關(guān)職能部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，主要有：依法行使相關(guān)的監(jiān)督職責(zé)；負(fù)責(zé)擬訂相關(guān)專業(yè)交易管理的有關(guān)規(guī)定；根據(jù)國(guó)家、省、市有關(guān)規(guī)定，編制本專業(yè)的交易活動(dòng)計(jì)劃，并指導(dǎo)、監(jiān)督本專業(yè)交易活動(dòng)的組織實(shí)施；受理交易人和其他利害關(guān)系人的投訴或舉報(bào)，并依法對(duì)違法、違規(guī)行為進(jìn)行查處。

隨后，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范公共資源交易管理工作的實(shí)施意見》、《杭州市公共資源交易目錄（一）》等規(guī)范性文件先后制定出臺(tái)，《開標(biāo)程序》、《評(píng)標(biāo)紀(jì)律》、《評(píng)標(biāo)活動(dòng)須知》等一系列配套管理制度印發(fā)，各業(yè)務(wù)受理事項(xiàng)統(tǒng)一印制了涵蓋政策法規(guī)、辦事流程、辦結(jié)時(shí)限、服務(wù)承諾等內(nèi)容的《辦事指南》。在制度建設(shè)過(guò)程中，杭州市公共資源交易中心始終貫徹落實(shí)現(xiàn)場(chǎng)見證式管理與主管部門各司監(jiān)管的原則，積極探索建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)。

2012年12月24日，杭州市政府副秘書長(zhǎng)、市公資辦黨組書記、主任祝永平在杭州市公共資源交易中心成立動(dòng)員大會(huì)上重申，杭州市公共資源交易中心要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、管辦分離、集中交易、規(guī)范運(yùn)作、部門監(jiān)管、行政監(jiān)察”的基本原則，做到“三統(tǒng)一”：統(tǒng)一納管，“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”；統(tǒng)一規(guī)范運(yùn)作，細(xì)化操作規(guī)程；統(tǒng)一監(jiān)管，積極探索完善行業(yè)主管部門業(yè)務(wù)監(jiān)管、財(cái)政審計(jì)部門資金監(jiān)管、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)管、公共資源交易中心內(nèi)部監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)督管理體系。

在市本級(jí)的帶動(dòng)下，2008年10月，杭州市監(jiān)察局與市公共資源交易管委會(huì)辦公室聯(lián)合出臺(tái)了《杭州市小額公共資源交易管理辦法（試行）》，指導(dǎo)各區(qū)、縣（市）進(jìn)一步健全公共資源交易服務(wù)功能，并嘗試在條件成熟的中心鎮(zhèn)建立小額公共資源交易實(shí)體平臺(tái)。據(jù)了解，目前，杭州市各區(qū)、縣（市）一級(jí)已全部成立公共資源交易平臺(tái)，各類公共資源項(xiàng)目已基本實(shí)現(xiàn)進(jìn)場(chǎng)交易和管理，并正逐步形成市、區(qū)、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)交易平臺(tái)。

專家觀點(diǎn)

呂漢陽(yáng)：“軟件”的整合是平臺(tái)建設(shè)的根本目標(biāo)

公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)，真正的要義是“軟件”的整合，即流程優(yōu)化和提高服務(wù)、效率，這是根本目標(biāo)。但是，目前各地進(jìn)行的公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)，大多是“硬件”的合并，做得較好的也不過(guò)是權(quán)力在不同部門之間的重新調(diào)整和劃分，并沒(méi)有在事實(shí)上改變各類公共資源交易的流程和做法。由于《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《土地管理法》等法律的存在和約束，各類交易行為均需依法執(zhí)行，而要進(jìn)行調(diào)整，需要立法層面的探索。因此，立法先行是公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)最重要的根基。否則，在依法行政的背景下，公共資源交易改革難以出現(xiàn)本質(zhì)的變化。

杭州的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，杭州已在對(duì)流程進(jìn)行再設(shè)計(jì)，在不違反相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，探索統(tǒng)一各類公共資源交易流程，真正是在進(jìn)行“軟件”的調(diào)整，這是本質(zhì)上的變化和真正意義上的創(chuàng)新。同時(shí)這項(xiàng)創(chuàng)新是扎扎實(shí)實(shí)、一步一步走到今天的，從歷史上搭建平臺(tái)到組建實(shí)體再到流程的統(tǒng)一再造，是有基礎(chǔ)的。此外，由于處于探索初期，多數(shù)地方的公共資源交易平臺(tái)的強(qiáng)制約束力不強(qiáng)。而杭州由于具備堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從“引導(dǎo)納管”到“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”，真正將更多公共資源交易納入平臺(tái)，這符合平臺(tái)設(shè)計(jì)的初衷，也符合規(guī)模和規(guī)范的要求。（呂漢陽(yáng)系國(guó)家信息中心助理研究員、博士后）

延伸閱讀

流程再造：從分口管理到六個(gè)統(tǒng)一

■ 本報(bào)記者 周琳娜 

多年來(lái)，杭州市公共資源交易中心在建立“統(tǒng)一規(guī)范”的公共資源交易平臺(tái)方面進(jìn)行了多方探索。

從“構(gòu)筑平臺(tái)”到“組建實(shí)體”，交易中心祛除了“進(jìn)駐式”集體辦公中的“體制分屬領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)分類操作”的弊病，在體制上實(shí)現(xiàn)了職能主管部門與公共資源交易中心的機(jī)構(gòu)分立、職能分離、人員分開。在操作、監(jiān)管、執(zhí)法相分離的多方位、立體式監(jiān)管體制框架下，交易中心通過(guò)流程再造，逐步實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一發(fā)布信息、統(tǒng)一窗口受理、統(tǒng)一專家?guī)焓褂谩⒔y(tǒng)一業(yè)務(wù)操作流程、統(tǒng)一開評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)管理、統(tǒng)一受理反饋質(zhì)疑和服務(wù)投訴“六統(tǒng)一”。

2005年3月印發(fā)的《關(guān)于杭州市行政服務(wù)中心、杭州市公共資源交易管理委員會(huì)辦公室運(yùn)行和管理工作的通知》曾提出，交易中心運(yùn)作實(shí)行“五個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一發(fā)布信息，統(tǒng)一工作流程，統(tǒng)一收費(fèi)，統(tǒng)一著裝，統(tǒng)一考核。2008年底，市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了公資辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范我市公共資源交易監(jiān)管工作的實(shí)施意見》，再次提出統(tǒng)一發(fā)布信息、統(tǒng)一備存招標(biāo)文件、統(tǒng)一管理專家?guī)臁⒔y(tǒng)一公示中標(biāo)人、統(tǒng)一備案投訴處理結(jié)果、統(tǒng)一建設(shè)誠(chéng)信體系等。但由于實(shí)行“進(jìn)駐式”集中辦公，各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間實(shí)際上依然是各自分類操作，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)流程的化學(xué)式整合，處于分口管理狀態(tài)。而目前逐步實(shí)現(xiàn)的“六統(tǒng)一”，則是將進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目業(yè)務(wù)操作流程中能整合的全部實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，不能整合的按各業(yè)務(wù)相關(guān)法律法規(guī)要求操作，即所謂流程再造。

如統(tǒng)一發(fā)布信息，原流程是要求業(yè)主（招標(biāo)人、采購(gòu)人）在市公共資源交易網(wǎng)站及相應(yīng)專業(yè)交易網(wǎng)站發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化交易公告信息。流程再造后，則是由交易中心業(yè)務(wù)受理處統(tǒng)一窗口受理，由專崗專人負(fù)責(zé)按各業(yè)務(wù)相關(guān)法律法規(guī)要求統(tǒng)一發(fā)布信息。如統(tǒng)一專家?guī)焓褂茫少?gòu)專家?guī)炫c建設(shè)工程專家?guī)旆謩e由各自的行業(yè)主管部門管理，對(duì)外則合稱為公共資源交易中心專家?guī)欤谑褂蒙蠈?shí)行統(tǒng)一窗口抽取。再如統(tǒng)一受理反饋質(zhì)疑和服務(wù)投訴，由交易中心質(zhì)疑投訴辦公室統(tǒng)一受理，按照誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行處理，而對(duì)于交易中心工作人員服務(wù)態(tài)度等的投訴，則由質(zhì)疑投訴辦公室負(fù)責(zé)處理。

流程再造遵循了集中交易、規(guī)范運(yùn)作、部門監(jiān)管的原則，本著能整合的全部實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的要求，共享了資源、簡(jiǎn)化了流程、提高了效率，全面實(shí)現(xiàn)交易中心內(nèi)外業(yè)務(wù)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、精細(xì)化作業(yè)。

此外，為使公共資源交易行為在“陽(yáng)光下運(yùn)行”，交易中心將工作流程中應(yīng)當(dāng)保密運(yùn)行又須透明公正的環(huán)節(jié)，通過(guò)信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣的“無(wú)縫流程”。如工程交易方面推出“網(wǎng)上招投標(biāo)系統(tǒng)”，把招投標(biāo)全過(guò)程的現(xiàn)場(chǎng)操作全部轉(zhuǎn)移到互聯(lián)網(wǎng)上，實(shí)現(xiàn)全流程無(wú)紙化操作的“網(wǎng)上辦事”，全過(guò)程留痕、可溯、可查；“遠(yuǎn)程（異地）評(píng)標(biāo)系統(tǒng)”通過(guò)在市本級(jí)、各縣（市）建設(shè)工程交易中心裝配集遠(yuǎn)程監(jiān)控、協(xié)調(diào)管理、遠(yuǎn)程抽取通知及遠(yuǎn)程輔助評(píng)標(biāo)等一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)本地或異地的評(píng)標(biāo)專家可就近到所在地的建設(shè)工程交易中心遠(yuǎn)程參加項(xiàng)目評(píng)審。政府采購(gòu)方面則推出“網(wǎng)上商城”服務(wù)，通過(guò)搭建電子貨架，讓經(jīng)公開招標(biāo)入圍的協(xié)議（定點(diǎn)）采購(gòu)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)線上遴選訂購(gòu)、線下履約配送、網(wǎng)上支付、歸檔、監(jiān)管。

2012年，杭州市公共資源交易中心成交總額965.67億元，成交項(xiàng)目6194個(gè)。其中政府采購(gòu)成交項(xiàng)目2748個(gè)，成交金額15.47億元，預(yù)算資金節(jié)約率達(dá)10.61％。