關于我國政府采購集中度問題的思考

關于我國政府采購集中度問題的思考

■ 王力達 郭俊杰

《政府采購法》自2003年實施以來，以公開競爭為核心、以“管采分離”機制為支撐的政府采購制度體系逐步完善，實行集中采購和分散采購相結合的政府采購模式基本建立，政府采購制度改革取得明顯成效。據《中國政府采購報》報道,2012年全國政府采購規模為13977.7億元，其中政府集中采購金額為9113.1億元，集中采購占政府采購總額的比例為65.2%。從數字表面上看，集中采購在采購規模中占比似乎偏高，但是，由于我國政府采購總規模占GDP和財政支出的比重仍然較低、國內和國外政府采購集中度的內涵不同、政府集中采購目錄存在局限性等因素，我國政府采購集中度非但不存在過高的問題，反而存在需要進一步強化集中采購的問題。

一、我國政府采購集中度仍有待提高

我國政府采購制度實施以來，政府集中采購規模不斷擴大，采購金額逐年增長，保持了健康、穩定發展，但是與國外實行集中采購體制的國家相比，大量本應屬于政府集中采購范疇的項目還未納入集中采購，政府采購集中度仍有待提高。

（一）我國政府采購規模占GDP和財政支出的比重較低

隨著《政府采購法》的貫徹實施，我國政府采購的范圍和規模不斷擴大，全國政府采購規模由2002年的1009億元增加到2012年的13977.7億元，但是與國外發達國家相比，我國政府采購的規模和比例仍然相對較小。根據國際經驗，一個國家政府采購的規模一般為GDP的10%以上，或占到當年財政支出的30%～40%。2012年我國GDP總量為51.93萬億元，財政支出為12.57萬億元，政府采購占GDP的比重僅為2.7%，占財政支出的比重僅為11.1%，政府采購的規模發展潛力巨大。目前，在大量的工程項目和財政性資金支出項目仍然沒有納入政府采購范疇、政府采購規模相對較小的情況下，僅僅以政府采購信息統計數字片面計算政府集中采購占政府采購的比重，不具有實際說服力。

（二）我國政府集中采購的比例明顯偏低

歐美等國家的政府采購范疇，不但包括政府部門，也包括國有企業，這是我國政府采購與歐美國家的顯著區別。因此，如果按照歐美等國家的標準，計算政府集中采購比例時，總采購金額不但包括政府采購的金額，還包括執行《招標投標法》的工程項目和國家壟斷性的公共服務型企業，如通訊、電力、石油、銀行等行業的企業采購。據中國物流與采購聯合會估算，2011年中國公共采購市場規模超過了7萬億元，是政府采購金額的6倍左右，按此計算，我國政府集中采購的比例僅在10%左右，遠低于韓國等實施政府集中采購體制的國家。對于我國這樣一個單一制和市場經濟發展不完善的國家來說，政府集中采購的比例明顯偏低。

（三）中央預算單位的政府采購集中度低于全國水平

中央預算單位分布范圍廣，數量眾多，這些采購單位不僅包括京內預算單位，還包括廣大二級及以下的京外預算單位。由于中央預算單位的集中采購目錄偏窄、部分單位依法采購意識不強、采購計劃缺乏約束力和規避集中采購現象依然存在等原因，中央預算單位政府采購集中度較低。根據《財政部關于中央集中采購機構2011、2012年度工作考核情況的報告》，2011年和2012年中央國家機關政府采購中心和中直機關采購中心采購金額為406億元，占中央單位采購總規模比例僅為30.6%；如果剔除不屬于集中采購目錄中的工程項目（2011年和2012年共約100億元），集中采購占總采購金額的比例也就在23%左右，這與全國集中采購平均比例相差甚遠。

（四）目錄制導致集中采購的范圍較為狹窄

我國集中采購的范圍由省級或以上人民政府或者其授權的機構確定并公布的集中采購目錄確定，這種依靠目錄的方式造成了我國集中采購的范圍較為狹窄。一是集中采購目錄采用列舉方式限制了集中采購的范圍。國外集中采購一般設定一個采購預算的限額標準，只要在限額標準以上的貨物和服務均屬于集中采購的范圍。我國采用目錄列舉品目的形式來確定政府集中采購的范圍，這種方式造成集中采購范圍較小。二是部門集中采購目錄相對較大。從國務院辦公廳印發的《中央預算單位2013-2014年政府集中采購目錄及標準的通知》看，集中采購目錄中僅有35種品目，而部門集中采購目錄中有192種品目，是集中采購目錄中項目品目數量的5.5倍。三是集中采購目錄制定未全面考量政府采購的政策功能。政府采購目標具有多重性，對于集中采購目錄的制定，除提高政府采購資金的使用效益目標外，還應包括政府采購在廉政建設、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等方面的作用。

（五）社會中介代理機構僅對集中采購起輔助作用

從發達國家的情況看，無論是美國、歐盟，還是韓國，均不存在委托社會中介代理機構處理投標、評標的情況，也不存在組織招標投標的社會中介代理機構。目前，我國社會中介代理機構存在著嚴重的資質造假、鋌而走險、操作不規范等問題，根據國家審計署發布的《2011年審計報告》,在財政部授予甲級資格的633家采購代理機構中，有129家社會保險費繳納證明與實際繳納情況不符。在近期財政部等四部委開展的政府采購甲級代理機構專項檢查中，全國共隨機抽取129家甲級代理機構，其中有56家政府采購甲級代理機構提供的專職人員社保證明材料與事實不符而被取消資格，違規比例高達43.4%。針對這些問題，需要加大整頓和管理的力度，規范社會中介機構的行為，凈化政府采購行業的不良空氣。同時，社會中介代理機構參與政府采購，只能是政府集中采購的補充和輔助，而不應成為政府采購的主體和主流。

二、集中采購是政府采購制度發展的必經階段

世界各國的政府采購模式不能一概而論，基于各自國家的歷史原因和國情特點，在不同的歷史階段具有不同的組織形式。但是，無論從美國、西班牙等西方發達國家，還是韓國等新興發展國家的采購實踐來看，大多數國家都曾經歷了一個時間相對較長的政府集中采購階段；即使現在以分散采購為主、集中采購為輔的國家，在政府采購制度改革的早中期也是實行以集中采購為主的采購模式。發達國家雖然在政府體制、運行機制與我國不同，但其在政府采購領域的一些成功經驗和做法，值得我們學習和借鑒。

（一）美國政府采購情況

美國自實施政府采購制度以來，政府采購先后經歷了三個比較明顯的階段，分別是分散采購階段、集中采購階段、集中采購和分散采購相結合階段。自美國獨立至1948年期間，美國聯邦政府實行完全分散采購模式，各個獨立部門有較大的采購自主權，缺乏統一有效的組織，無法獲得集中采購的規模效益和進行有效的管理與監督。為解決分散采購存在的弊端，美國于1949年成立了聯邦總務署作為聯邦政府的集中采購機構,專門負責為聯邦機構采購貨物和服務，美國政府采購從此進入了一個長期高度集中的階段。隨著市場經濟的成熟和法律規章的完善，聯邦政府于1994年調整了政府集中采購政策，政府采購由強制性集中采購發展為非強制性的集中采購。

（二）韓國政府采購情況

韓國自1949年1月一直實行高度集中統一的政府采購管理體制。調達廳是韓國負責政府集中采購工作的唯一機構，主要負責購買與供給政府物品，采購政府主要建筑工程，管理和審計政府資產等。除調達廳以外，韓國沒有實施政府采購的其他機構，包括社會中介機構。韓國地方政府沒有獨立的政府采購機構，中央調達廳對地方調達廳實行高度垂直管理。韓國沒有政府采購目錄，只有限額標準規定，按照有關法令，在韓國中央部門的政府采購中，對于價值在30億元韓元（約合1731萬元人民幣）以上的工程采購項目、1億韓元（約合57.7萬元人民幣）以上的貨物和服務采購，必須委托調達廳代為進行。標準以下的采購項目，既可以由各部門自行采購，也可以委托調達廳代為采購。

（三）西班牙政府采購情況

西班牙政府采購局成立于1968年，隸屬于國家經濟和財務部下的政府采購管理委員會，負責中央政府及下屬各部門（約2500家采購人）政府集中采購目錄以內貨物、服務和工程采購。國家經濟和財務部各大區派出機構下設專門的政府采購部門負責各大區集中采購，大區以下行政層級參加所屬大區的政府采購，不再單設集中采購機構。中央政府采購局在政策制定、采購模式等方面對各大區政府采購起到輻射和指導作用，各大區可以參加中央政府的集中采購，也可以按照中央政府采購模式自行組織。政府采購局負責提出政府集中采購目錄，并根據每年執行情況提出目錄調整意見。西班牙法律賦予集中采購機構以采購人的身份實施采購，集中采購機構全權代表各采購部門，完成采購預算核準、采購程序制定、成交供應商確定、采購合同簽署和出具支付憑證的全過程。

（四）英國政府采購情況

英國政府采購原先實行比較松散的管理體制，但是經過長期的分散采購實踐后，分散采購的弊端逐漸顯現。2000年4月，英國在財政部設立了政府商務辦公室（OGC），負責組織協調中央政府各部門的采購、國內采購政策制定和培訓等工作。2010年6月，為了更好地管理通用貨物與服務采購支出，增加政府與供應商進行價格談判時的籌碼，聯合執政政府決定撤銷設在財政部的政府商務辦公室，將其原來承擔的采購職能與政府采購局等單位的職能合并，在英國政府內閣辦公室下設立新的政府集中采購執行機構——政府采購署（GPS)。政府采購署主要任務是為英國公共機構提供采購節約服務，并專門為中央政府各部門提供集中采購服務。根據聯合執政政府的指令，所有中央預算單位在采購通用貨物和服務時，必須通過政府采購署實行強制集中采購，不得自行進行采購。

三、繼續堅持政府集中采購為主體的發展方向

10年來的政府采購實踐證明，政府集中采購是符合立法本意、符合改革設計初衷、符合政府采購發展規律的模式選擇，在今后5年-10年甚至更長的一個時期內，應繼續堅持并進一步明確為政府采購制度改革發展的方向。

第一，從我國實際情況看，社會法制意識不是很強，采購環節容易滋生腐敗；政府投資比重較大，政府對資源的配置作用較強，為了更好地體現財政支出的效益原則，實現政府采購經濟杠桿作用，應該更傾向于高度集中的政府采購模式。尤其是在當前，我國仍處于政府采購制度實施的初期階段，通過強制推行集中采購，有利于政府部門盡快樹立法制觀念、規則意識；有利于更好地落實“管采分離”，強化制約機制，防范采購中的腐敗行為；有利于機構改革精簡效能目標的實現；有利于增強政策的執行力，充分發揮政府采購的制度優勢。

第二，從集中采購的本源來看，政府采購的基本要義是“集中”，政府采購制度改革的初衷就是要推行集中采購，國務院領導在改革的初期就強調，“集中采購是政府采購的主要組織形式，要充分發揮集中采購機構在政府采購中的重要作用”。國家為發展政府采購投入了大量的人力、物力建立集中采購機構，如果分散了，就難以實現建立這項制度的初衷。

第三，從集中采購的作用來看，集中采購是建立公共財政體制的直接手段，當前，我國以部門預算、國庫集中支付、政府采購為主要內容的公共財政體制正在建立和完善之中。作為內容之一的政府采購，如果失去了“集中”的支撐，必然影響公共財政體制和政府采購規模效應的提高，政策功能的發揮將無從談起。

第四，從發揮政府采購政策功能的角度來看，一是需要實行集中統一采購，以此聚集采購規模，增加對市場的影響力，沒有適度的規模，其作用必然受到限制；二是需要實施機構不以盈利為目的，在組織和執行采購中只以法律和政府政策為依據；而在營利性社會中介機構代理采購的模式下，容易出現為獲取更多的代理業務，屈從采購人或某些供應商的意愿，在執行政府采購政策功能方面不作為或者做不當讓步的情況；三是需要實施主體有一定程度的公權利，具有一定的強制性和監督控制職能。由于達到公共政策目標，可能會影響某些小集體或供應商的利益，只有實施機構具有為公共服務履行公共職責的權利，才能順利貫徹和落實政策功能作用。

第五，從政府機構改革和職能轉變看，國務院明確要求2014年6月底前提出“整合建立統一規范的公共資源交易平臺”的方案，建立公共資源交易平臺的目的是規范各類采購行為，統一操作流程，推動資源共享，提高效能，其本質是一個更大范圍的采購事務集中，與國外公共采購的本質也是吻合的。集采機構具有豐富的采購實踐經驗和相對完善的制度體系，以集采機構為基礎組建公共資源交易平臺既符合《政府采購法》等相關法律的要求和行政體制改革精簡、統一、效能的基本原則，也有利于正在進行的GPA談判和開放國內市場后的應對工作。

第六，從政府采購社會評價看，目前社會上存在一些對集中采購的負面聲音，但評價一項制度的優劣應看制度設計的初衷和本源。實行集中采購，表面看采購行為從分散走向了集中，實際上采購權力是從集中走向了分散，這就從制度設計上人為地將權力切分開來，這是最好的制約和監督。集中采購所存在的一些問題是法律政策制定的不完備、執行不到位的問題，應該用改革和發展的眼光看待這些問題，堅持在發展中解決這些問題。

綜上所述，政府集中采購符合我國政府采購制度改革的初衷，符合政府采購法立法的本意。目前，我國《政府采購法》實施時間只有短短的10年時間，以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購模式剛剛建立，政府采購事業仍處于起步階段，我國政府采購總規模占GDP和財政支出的比重仍然偏小，政府采購集中度與國外實行政府集中采購制度的國家相比仍然有較大的差距，中央預算單位政府采購集中度更是亟待提高。因此，現階段的國情決定了我們必須堅持以集中采購為主體的政府采購制度不動搖，特別是在政府采購制度尚未全面、規范實施及整合建立統一規范的公共資源交易平臺的情況下，必須繼續大力抓好集中采購工作，不斷提高政府采購集中度，促進政府采購制度的健康發展。（作者單位：中央國家機關政府采購中心）

本文僅代表作者觀點