服務需求與采購方式如何實現縱向對應

服務需求與采購方式如何實現縱向對應

■ 本報記者 周琳娜 賈璐

全國政府采購網絡視頻工作會議提出，在市場規范上，要從注重公平競爭向完善市場規則轉變，明確需求特點、采購方式，評審方法、合同文本及評價方式的縱向對應規則，所有采購方式中的程序設計都要符合“先提供或獲得明確需求、后競爭報價”的原則要求。那么，對于目前深入推進的政府購買服務而言，又該如何實現這種縱向對應？就此問題，本報記者采訪了多位業內人士。

◎ 服務采購需求界定“四難”當頭

作為政府采購活動的實踐起點，采購需求的重要性不言而喻，但需求確定也絕非一件易事。特別是對于無形的服務類項目而言，需求確定過程中出現“葫蘆僧判葫蘆案”，并不是什么奇聞。

“四難”當頭

“與貨物類項目相比，服務類項目具有無形性、無法存儲性、易變性等屬性。”接受記者采訪的專家均認為，服務類項目自身特性決定了其需求界定過程的復雜性，要制定出符合完整性、統一性、合規性、政策性目標的需求，存在許多現實難題。

一是描述難。某政府采購中心業務人員向記者介紹說，他們曾接到某行業的一個“管理政策研究、宣傳服務”項目的采購委托，雖然也曾做過物業、保潔等服務采購，但像這種更為“看不見、摸不著”的采購項目需求如何描述，讓他們深感無從下手。記者了解到，相比于貨物采購，服務采購普遍存在需求難描述的情況，其中尤以設計類、研發類、課題類等項目為甚。

二是指標量化難。與貨物采購相比，服務類采購指標普遍難量化，不過，其中有一部分可以借助行業標準做到近似量化，而另一部分則完全“說不出個長短大小”，更別提實現數字量化。 

三是定價難。有些服務采購項目本身就很新穎，市場化程度不高，價位大概在什么水平缺乏參照物；而有些服務采購項目，則壓根兒連需求量、服務對象都不確定，比如政府購買公益性培訓，那就更難以定價了。

四是落實政策難。在貨物采購中，許多貨物自身就滿足環保、節能等政策功能；但在服務采購中，服務提供過程（比如會計、審計服務）很難直接體現政府采購政策要求，要想實現政策功能，只能如中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎所說，在服務采購中，將政策功能滲透進對供應商資質的特定要求上。

需求分類的考驗

“需求分類是需求管理或需求建立的基礎條件。”海南菲迪克招標咨詢有限公司彭時明認為。然而，服務需求的個性化特征，也讓需求分類成為一件麻煩事。

廣東省《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》依照不同的功能，將政府向社會組織購買服務劃分為社會公共服務與管理事項和履行職責所需要的服務事項兩大類。其中一級目錄共5項，分別為基本公共服務、社會事務服務、行業管理與協調事項、技術服務事項、政府履職所需輔助性和技術性服務等。以一級目錄為主干，再進一步細分為49項二級目錄、262項三級目錄。

但是，這種分類方法是從部門職能角度進行劃分，并不是以滿足政府采購實際監管和操作需要為目標的需求分類。為此，黑龍江省政府采購中心主任張永平建議可將政府采購需求從應用領域上分為公共需求、專業需求（特種專業需求和一般專業需求）、政府辦公需求來進行分別管理。彭時明建議，把政府采購需求按其性質分為消費類需求、職能類需求、公益類需求和建設類需求等，每個類別下列出具體的品目，再按各種需求的特點分別制定、管理。

此外，也有人建議，應按照采購項目執行的縱向對應關系，將采購需求分類與采購方式掛鉤，在此基礎上可將服務項目按照需求劃分為易于量化和不易量化兩類分別管理。

◎ 需求特點決定采購方式

聲勢日漲的政府購買服務，猶如打開了一個萬花筒。滿眼繁雜，政府采購如何抽絲剝繭，選擇適當的采購方式，實現最優采購目標？

需求易量化 選擇成熟采購方式

盡管服務類項目種類繁雜，但廣東省某政府采購監管部門負責人認為，它們大體可以分為需求易量化和不易量化兩類，而如何選擇采購方式，也可以以此為角度去尋求解決方案。

該負責人介紹說，所謂易量化，是指那些標準化程度較高、市場發育較為成熟和規范的項目，例如物業管理等黨政機關自身運行服務的項目，市場資源豐富，可比因素單一，因此在采購方式選擇上也比較簡單。

深圳市財政委政府采購辦公室工作人員汪泳認為，既然標準化程度較高、市場競爭充分，公開招標就是很好的選擇，但要避免步入“低價者得”的操作誤區，并且注意合理使用綜合評分法，合理設置各項評審因素及其分值，不能設置與服務質量好壞無關的分值。

河北省滄州市政府采購中心某工作人員提出，在評分標準的設置上要注意價格權重不宜過大并加強對項目方案的考核。“因為項目方案是服務供應商對自身服務的描述和承諾，性質上接近于貨物類供應商技術響應和商務響應的綜合，所以應當適當加大對項目方案的考核力度。”該工作人員還補充說：“也可以增加現場演示或現場陳述的考核，這有助于參與供應商展示自己的服務理念和服務特色。”

需求難量化 創新采購方式

“事實上，服務類項目的內容大多是不易標準化的，需求難以提出甚至根本提不出的項目大量存在。”汪泳說，有些項目如設計方案、課題研究等，它們的需求是由市場提供的，根本無法提出，這時候就要在不違反現有法律法規的前提下，遵循公平競爭的準則，創新采購方式。可以借鑒西方理念，把主動權交給市場。例如，可以采取兩階段評審法。首先向供應商征集需求，通過第一階段的評審確定最合適的方案，然后讓供應商針對此方案進行投標。

河北省秦皇島市財政局工作人員也認為，這種先確立明確需求、后競爭報價的二階段評審法適用于執行操作難度大、難以用一種操作模式去實施的項目，比如貨物、工程和服務的結合體項目。

對于如何創新采購方式，2013年全國政府采購工作網絡視頻會議也給出了答案：對技術復雜、專業性強的專業設備和購買公共服務等難以明確需求的項目，應從制度上明確采取競爭性談判方式開展采購。對此，某業內專家認為，通過競爭性談判可以了解社會上到底有什么服務，同時可以讓市場主體提供更好的方式和條件。

記者在采訪中了解到，許多地方常常采取單一來源采購方式實施部分服務類項目。某地政府采購中心相關工作人員解釋說，一方面是因為這些項目市場發育不成熟，供應商有限，例如網絡租賃等；另一方面是因為除了依靠互聯網等現代通訊技術提供的服務項目外，大多數服務項目的異地可貿易性弱，例如社區文體服務等。本地供應商稀缺、異地供應商考慮到交易成本不參與投標，這很容易導致投標供應商數量不足，有時也只能用單一來源的方式采購。

對此，王叢虎認為，政府采購應充分發揮政策功能，逐步培育市場主體，等市場培育好后，這類項目自然會越來越多地采取政府采購招標方式。

此外，國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新也提出，就業服務、法律援助服務等項目在采購時無法確定服務對象和需求量，可以考慮采取協議供貨的方式。不過，他表示，無論是采取公開招標、競爭性談判還是協議供貨等，各地政府采購部門在實施服務類項目采購時，既要發揮采購單位的自主性，創新采購方式，也要避免規避政府采購程序的違法違規行為。

◎ 建立分類分級的定價機制

生產經營成本和市場供求狀況決定定價的經濟學理論，在政府購買服務項目中可能并不那么靈驗。政府購買服務作為一種特殊商品，由于其與生俱來的成本不確定性和價值難量化等特點，使如何制定產品價格和建立完善的定價機制成了一道亟待破解的技術難題。

合理設置固定價格

在羌建新看來，破解定價難題可以從分類著手，將所有的服務項目分為易定價和不易定價兩大類。

“易定價類指的是那些標準化程度高、可貿易性強的服務產品。”羌建新說，“這類服務在操作時可以遵循固定價格的定價原則。”

如何制定固定價格？江蘇省無錫市財政局政府采購管理處工作人員給出的答案是：核算項目成本，并在核算過程中，綜合考慮當地的物價水平、生活水平、居民收入狀況、財政支付能力等各項因素。對于一些成本構成比較復雜的項目，可以借助專業技術機構的力量進行精確核算。

值得一提的是，記者在采訪中了解到，在采購文化鐘點工這類新鮮服務時，由于市場上沒有現成的價格可以套用，部分省市采取的做法是“影子定價法”，也就是先確定該服務所處的行業，然后在這個行業內找到一個可以借鑒的參照物。某政府采購中心相關負責人介紹說：“例如，要給廣場領舞人定價，我們可以以當地健身館教練等相關人員的工資作為參考。”

適當運用彈性價格

服務產品之所以難定價，是因為大多數項目的成本構成十分復雜，并且不能直接量化，同時存在許多不確定因素。

“在制定這些服務的價格時，需要適當使用彈性價格以保證供應商提供服務的質量。”羌建新以采購律師服務舉例說，事實上采購單位在采購時并不知道未來將會碰見什么樣的官司，如果未來某個官司的成本與采購時的定價不匹配，很難確保供應商的服務質量，這時候就需要在合同中約定，額外給予供應商一些獎勵。不過，制定彈性價格并不意味供應商可以漫天要價，因此必須在合同中對今后可能發生的情況進行充分預判，以降低執行成本。

巧借分級定價策略

眾所周知，服務項目不僅有其自身的特點，同時還涉及社會評價、社會效益等問題，而這些都是政府采購工作者在制定服務產品定價策略時需要充分考慮的因素。

某高校教授告訴記者，基于政策目的和供應商的盈利需求，服務產品的定價方法包括兩種，即平均成本定價法和二部定價法（將價格分為固定費和從量費兩個部分）。“以給老年人提供手機及話費服務為例，如果想提供相對靈活的話費服務，則需要用到二部定價法。”該教授說，“不過具體選擇哪種定價法，與各個地方市場發育情況和政策目的息息相關。”

而在應對定價難題上，無錫市以重點保護消費者利益、適當維護公共服務供應者的利益、積極引導公共服務健康發展為原則，巧借分級定價策略，采取了全額補貼法、差額補貼法、平均成本法和微利法四種定價方法。其中，全額補貼法適用于太湖閘站等社會福利性公共服務項目，主要以服務項目的勞動成本為依據確定購買公共服務的價格，由財政給予全額補貼；差額補貼法適用于社會養老機構等政府鼓勵企業參與且服務過程中成本難以全面準確核算的項目，主要由政府根據當地的物價水平、基本生活水平狀況進行差額補貼；平均成本法適用于公益性場館物業管理等政府不擅長的專門服務項目，其購買價格與平均成本相等；微利法則適用于園林綠化等供應主體較多且專業性強、技術含量高的項目，其購買價格根據社會平均成本加上經營者的合理收益來確定。