進一步拓展簡政放權的理論視野

進一步拓展簡政放權的理論視野

中央黨校政法教研部教授 王軍

在2020年全面建成小康社會，這是黨的十八大向全黨和全社會發出的行動動員令。全面建成小康社會，必須在新的歷史起點上全面深化改革。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立了全面深化改革的行動綱領，并指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。要解決好政府與市場的關系問題,中央已經明確的創新思路，就是把職能轉變作為核心,把行政審批制度改革作為突破口和抓手,“通過簡政放權,進一步發揮市場在資源配置中的基礎性作用,激發市場主體的創造活力,增強經濟發展的內生動力”。因此，在新的歷史階段加快推進行政體制改革，簡政放權必將成為理論和實踐的聚焦點，對簡政放權進行回顧梳理和理論解讀，就顯得尤為必要和重要。

簡政放權歷程的回顧與總結

政者，“眾人之事也”，也就是所謂的公共事務；“權”則是掌握和管理公共事務的支配性作用。現代社會，公共事務管理對于社會經濟發展和每個人的生活水平都有著至關重要的意義，因此，“誰”來掌握和管理公共事務，就成為一個國家的制度和體制建構的核心問題。

在中國社會主義革命和建設的歷史進程中，簡政放權可以說是貫穿各個發展階段的一條主線，也可以說是黨和政府積極適應歷史條件變化的一種行動自覺。其中，簡政是實質，放權則是簡政的具體體現。十八大以來的國務院機構改革和職能轉變,是在改革開放以來歷次機構改革、簡政放權的基礎上進行的。30多年的簡政放權歷程，具有明顯不同的兩個階段性特點。

在上世紀90年代以前，簡政也好，放權也好，都是在計劃經濟體制條件下推進的，集中解決的是中央和地方政府的關系、政府和企業的關系。因為并不涉及做“事”的基本格局的改變，也不涉及政府間、政府和企業間的權力關系的改變，所以，這個時期的簡政放權，基本上屬于政策調整。正是因為是在計劃經濟體制內的政策調整，所以，長期存在一種所謂的“循環怪圈”，叫做“一放就亂，一收就死”。

上世紀90年代以后，簡政放權再次成為社會關注的焦點和熱點。這時的簡政放權與之前相比已經出現了本質上的不同，主要解決政府和市場的關系，核心問題是權力重新配置。一旦涉及權力的重新配置，這就是個體制改革的問題。要解決政府和市場的關系，實質上是要解決市場機制的作用空間問題，要把過去完全掌握在政府手中的權力“放”出來，以便讓市場機制發揮基礎性作用。所以，上世紀90年代的行政體制改革主要是體現在政府的經濟管理機構的撤并上，政府基本上放棄了對社會經濟活動的直接管理和行業管理。

進入21世紀，行政審批制度改革成為轉變政府職能，繼續簡政放權的集中體現。全面建成小康社會，必須加快形成新的經濟發展方式，把推動發展的立足點轉到提高質量和效益上來。十八大明確提出了四個著力點：著力激發各類市場主體發展新活力，著力增強創新驅動發展新動力，著力構建現代產業發展新體系，著力培育開放型經濟發展新優勢。而對社會活力和發展動力的制約主要是行政權力的不當配置和運行產生的負面作用。因此，經濟發展必然要求行政體制改革把目標聚焦在行政權力的重新配置和規范運行上。

改革開放之初，鄧小平就明確講過，機構改革是一場革命，這場革命主要革自己的命。當時一些人對此提出質疑，認為要革自己的命，在理論上是荒謬的、實踐上是不可能的。但是，30多年的改革實踐讓全世界都看到了中國共產黨人在革自己的命上所取得的巨大成功。不過，我們應該清醒地看到，過去的“革命”只是一種割傷祛膿的狀態，還沒有真正進入到“壯士斷腕”的階段。而未來八年，改革進入攻堅期和深水區，需要有更大的勇氣和智慧、更加堅定的決心和意志,堅決打好這場攻堅戰。

簡政放權的新思路

簡政放權既要做好減法，也要做好加法，同時還要花大力氣做好乘法和除法。

所謂“簡政”，就是要對政府管理的公共事務做一個重新的配置。“簡”不僅僅要減少政府掌握和管理的事務，著力解決政府職能越位、缺位、錯位等問題，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮群眾參與社會管理的作用，同時還應包含著簡化行政權力的運行過程，要把需要繼續保留的行政審批權力的運行規范好。這就是要做好除法，使政府的權力運行更加簡約，更加簡捷，將成為今后一個時期簡政放權的重心。

簡政具體體現在“放權”上，是不是真正“簡政”了，就在于權力是不是重新配置了，政府和市場、政府和社會的權力關系是不是真正改變了，權力的運行方式是不是更新了。“放權”主要是兩個方面：一是放開，過去下放權力主要是指放開，在權力關系沒有改變的情況下，賦予地方政府和企業更多的自主空間。現在放開應該具有現實意義，也就是要放開政府的權力運行過程，讓社會、讓群眾更多地參與政府的管理過程。二是放棄，在新的條件下，放棄更重要，因為它涉及行政體制改革。

黨的十八大和十八屆三中全會都強調既要發揮市場的基礎性或決定性作用，但同時也要 “更好地發揮政府的作用”。這兩個“發揮”是未來簡政放權著力解決的問題，在兩者的關系問題上，主要解決好政府的作用的定位和作用的形式問題。簡政放權要以此為切入點，也就是要在搞活微觀經濟的基礎上搞好宏觀管理，創新行政管理方式。微觀經濟是市場機制發揮決定性的作用，宏觀管理則是政府機制的作用空間，要解決宏觀領域的問題，就要創新管理方式，增強政府的治理能力。因此，需要處理好三個問題：第一，減少對進入市場活動的限制。第二，強化對市場活動過程的監管。第三，要把權力關進制度的籠子里，把權力運行真正規范起來。

深入推進簡政放權的路徑選擇

第一，加強頂層設計。改革開放30多年的成功經驗告訴我們，經濟體制改革可以“摸著石頭過河”，大膽地試，大膽地闖；但行政體制改革則需要思想理論先行，也就是要把面臨的問題、改革的方向及發展的過程理出比較清晰、明確的思路。現在，中央成立全面深化改革領導小組，這有助于改革的方案設計超越各部門利益的阻礙，總體推進改革的進程，統籌協調、督促落實。 

第二，深化政務公開。人民是改革的主體，行政體制改革應該實行開放式的過程模式，一方面建立社會參與機制，充分發揮人民群眾積極性、主動性、創造性；另一方面，改革要公開透明進行,接受輿論和社會的監督。推進行政權力行使依據、過程、結果公開，讓人民監督權力。

第三，完善依法行政。要發揮法律的引導和推動作用，用法治思維和法治方式深化改革、推動發展。加快法治政府建設。完善依法行政的法律法規，提高制度質量。健全科學民主依法決策機制，建立決策后評估和糾錯制度。嚴格依照法定權限和程序履行職責，確保法律、行政法規有效執行。完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制和執法經費由財政保障制度，做到嚴格規范公正文明執法。完善行政執法與刑事司法銜接機制。

第四，嚴格績效管理。建立一套完善的政府績效評價機制，特別是要把政府績效評價交給社會檢驗，建立客觀公正的政府績效社會評價機制。強化行政問責，嚴格責任追究。

（本文根據作者在“中國政府采購峰會2013”上的發言整理）