2013，改革窗口期的理論探索

2013，改革窗口期的理論探索

置身改革一隅的政府采購，從來不缺乏與主流經濟社會發展的共振，在即將過去的對中國有著特殊意義的一年，尤為如是。

“改革必須抓住‘窗口’期,并在重點領域關鍵環節取得突破。”黨的十八大以來深化改革的主旋律，在全社會激蕩出巨大回響，也自然而然成為政府采購領域最鮮明的年度特征。

“未來十年，怎么改？”2013年初中國政府采購理論與實務研討會發出的“十年之問”，開啟了描繪《政府采購法》實施第二個十年發展藍圖的思想閘門，此后，政府采購制度改革的種種問題在一次次的頭腦風暴中日漸清晰。

關鍵詞1

簡政放權：

采購理念的又一次洗禮

在歲末舉辦的“中國政府采購峰會2013”上，中央黨校政法教研部教授王軍給參會的政府采購工作者做了一場題為“進一步拓展簡政放權的理論視野”的演講。

常年埋頭于微觀業務的政府采購工作者，對于這種宏觀理論的學習已逐漸擺脫以往的“不理解”“不適應”，變得“愿意聽”“主動聽”。人們深刻地認識到，政府采購不是存在于真空中，經濟社會行政層面的每一步改革都可能會影響政府采購工作理念和今后的一些改革方向。

在一次內部討論會上，某省一位政府采購監管部門負責人談到簡政放權時提出了自己的思考：財政人要革自己的命，放自己的權，核心就是通過“還權、分權和限權”，重新梳理政府采購行政監督管理部門和采購人、供應商和采購代理機構三者的關系，還采購需求和采購結果的決定權于采購人，同時明確采購的責任追究；分采購市場監控權和采購需求審查權于采購代理機構，同時強化采購的專業化代理；限采購行政審批權于采購監管部門，積極倡導服務型政府采購體制。

同樣具備前瞻價值的，還有發表于《中國政府采購報》的《宏觀管住 中觀管好 微觀管活——論政府職能轉變背景下的政府采購管理創新》《政采轉型升級的新動力》等文章。

年底召開的全國政府采購工作會議提出了“四個服從于”（即深化政府采購制度改革，必須服從服務于加快完善現代市場體系，必須服從服務于加快政府職能轉變，必須服從服務于建立現代財政制度，必須服從服務于構建開放型經濟新體制），更是將政府采購與經濟社會發展的融合提高到一個新的高度。

實踐發展永無止境，解放思想永無止境。對于政府采購改革如何與國家整體改革同步推行的深入求索，不僅讓發展視野更為寬廣，而且淬煉了政府采購的集體精神特質。

關鍵詞2

政府購買服務：

政府采購涅槃的機遇

黨的十八屆三中全會決議中的多處闡述，表明政府購買服務已躍身為處理政府與市場、政府與社會關系，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要改革工具。具體的表現之一是，政府購買服務由過去的地方試點上升到國家頂層設計層面，政府采購也因此更為貼近國家改革大事。

中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎用“具有里程碑意義”來評價這一轉變。《中國政府采購報》刊發的《從“地方戲”到“國劇”的嬗變》一文也認為，政府購買服務轉型升級寫就的鴻篇，為服務類政府采購的發展提供了最好的底稿。它不僅有望徹底彌補服務類政府采購在量和面上的短板，而且可以使政府采購在服務于加快完善現代市場體系、加快政府職能轉變、建立現代財政制度的發展改革目標上完成一次涅槃式的升華。

政府購買服務雖然空間無比廣闊，但也面臨許多需要理論和實踐亟待破解的命題。財政部政府采購管理辦公室主任王瑛在“中國政府采購峰會2013”上明確提出，今后需重點研究探索如何完善相關管理制度、如何加強需求標準建設、如何防止購買行為“內部化”與服務提供主體固定化、如何建立履約驗收和績效評價體系、如何合理確定服務提供者的資質條件等方面的諸多問題。

關鍵詞3

制度重構：

從專家聯名上書說起

制度完善，是一個永久持續的命題，在西方200多年的政府采購發展史中一以貫之。當前，以歐盟為代表的西方國家或主體致力于優化內部政府采購制度，以使其政府采購制度更加現代化。同時，我國政府采購理論界對完善政府采購制度的呼吁也達到某種極致。

11月的一天，多位政府采購領域的專家學者，齊聚北京，經歷長時間的研討，一封擬向全國人大發出的關于修改《政府采購法》的聯名建言信由此誕生。

事實上，理論界對《政府采購法》這部政府采購根本大法的理性批判和調整預期，自法誕生之日起便已開始，分析的深度也與日俱增。在過去一年《中國政府采購報》刊載的數以百計的問題分析類文章中，如果要扒一扒“洋蔥”，那么絕大數總能歸結到《政府采購法》這個“蔥心兒”上。國際關系學院黨委書記劉慧教授曾參與《招標投標法》立法起草和《政府采購法》起草顧問工作，在接受《中國政府采購報》專訪時，她曾旗幟鮮明地表示，只有修法，才能從根本上解決政府采購的各種問題，修法將成為政采發展的又一里程碑。目前，這種觀點已成為多數政府采購理論研究者的共識。

但是，也有一部分理論學者提出，一部法出臺10年，卻沒有實施細則，這足以說明政府采購立法在整個國家層面還沒有被提到重要的位置。在現階段甚至5年內提出修法，只是一種“美好的愿望”。最具說服力的證據是，在今年10月發布的十二屆全國人大常委會立法規劃中，68件明列的擬提請審議或待提請審議的法律草案以及多項需要繼續研究論證的立法項目闡述中，均不見政府采購字眼。改革需要漸進性，政府采購問題研究還需繼續深入，政府采購與公共采購的關系以及各自的運行體制還很難改變……綜合多種考量，出臺《政府采購法實施細則》更具有現實意義。

是直接修法，還是先出一個法的實施細則？理論上爭議或許還會繼續下去，但實踐中，完善制度則展現出了更為務實的態度。年底收官之際，《政府采購非招標采購方式管理辦法》的發布，宣告新一輪政府采購制度完善高峰期的到來。緊隨其后的將是業內期待已久的《政府采購法實施條例》的出臺，以及政府采購貨物服務招標投標、投訴處理、信息公告、代理機構認定等部門規章的修訂。這也為深化理論探索提供了更為豐厚的研究素材。

關鍵詞4

需求管理：

從重中間到重兩頭的轉型

早在2005年，就有學者較為系統地提出政府采購需求管理的理論命題，但直至近年來，這一命題才真正成為理論界的共識，并開始步入實務決策層面。

在《中國政府采購報》組織的系列沙龍探討中，參與討論的專家表示，政府采購工作的重心由“外延”建設轉向“內涵”建設形成了廣泛的共識，政府采購工作的建設要順應發展的需要，及時轉移工作重心，即由初期的“重過程、輕結果，重合同訂立、輕合同履約，重程序履行、輕需求控制”轉向“過程結果并重，合同訂立和合同履約并重，程序履行與需求控制并重”。  新時期政府采購制度的轉型理念，最為集中、系統的體現便是全國政府采購工作會議鮮明提出的“四個轉變”，即在制度目標上，要從注重節資防腐向實現“物有所值”轉變；在市場規范上，要從注重公平競爭向完善市場規則轉變；在操作執行上，要從注重程序合規向專業化采購轉變；在監管方式上，要從注重過程控制向結果評價轉變。

關鍵詞5

公共資源交易平臺：

有形市場與無形市場之爭

在經歷10年前的設立潮后，集采機構迎來了一股“撤并整合”的潮流。這便是在部分地區興起的公共資源交易平臺建設。

這種先期以地方試點面目出現的改革模式，非但不具備比較成熟的理論支撐，反而在實施范圍日益拓展后，招致了理論研究者的“嗆聲”。

在參與《中國政府采購報》“聚焦公共資源交易市場建設”欄目討論的理論文章中，部分研究者對有些地方所謂的“一委一辦一中心”模式（由隸屬于同一部門的不同單位對政府采購、工程項目招投標、產權交易、國有資源交易等集中于同一平臺進行統一監管和操作）提出了諸多質疑。比如，政府采購交易與公共資源交易平臺是否屬于同一范疇？交易平臺是創新模式，還是違反《政府采購法》的模式？財政部門對政府采購的法定監管職責是否該被削弱甚至剝奪？ 市場建設是要搞“菜市場”式的有形市場，還是要強調內涵和機制的無形市場？

關鍵詞6

功能反思：

政府采購不是千手觀音

在西方主要發達國家紛紛動用政府采購市場壁壘挽救經濟下行趨勢之際，國內關于政府采購功能發揮的呼聲也日漸高漲，加之于政府采購的負荷日益沉重。

除了節資、反腐外，社會期望的政府采購政策功能也由既往的購買國貨、扶持小微企業、支持節能環保等向勞動保護、職業安全、婦女權益、殘疾人就業等社會責任方面拓展。政府采購的本質功能是什么、如何處理好政府采購經濟與社會目標的平衡關系等成為理論反思的重點問題。

值得注意的是，理論界對于政府采購功能的界定日趨理性，也呈現出一些有代表性的觀點。比如，防治腐敗不是政府采購的目標，而是一種附屬結果；政府采購不是千手觀音，不能大包大攬，而只能做錦上添花的事；政府采購要清理社會目標排序，區分不同性質要求分別采用不同的手段予以支持等等。

關鍵詞7

法治藍皮書： 

學術能力與道德的警示

選在兩會前夕亮相的《中國政府采購制度實施狀況調研報告》（《2013中國法治藍皮書》的一部分），讓政府采購再次深陷社會輿論漩渦。但對于這樣的一份報告，政府采購理論研究者普遍表示出了質疑的態度。

理論研究要建立在科學依據基礎上，研究的專業能力和專業態度至關重要。某專家指出，既然要以價格高低評判政府采購制度的效果，則應當采用可比較的數據，匆匆以一兩個電子商務網站和并不全面的政府采購統計數據就得出如此結論，令人困惑其用心何在。

在學術浮夸風被社會集體詬病的當下，這場學術調研報告引發的風波，也為政府采購理論研究提出了警醒：只有不為名，不圖利，腳底沾滿泥土，甘于坐冷板凳的研究，才有可能真正成為有價值、受人尊敬的研究。