政采改革應更注重“政”的功能

政采改革應更注重“政”的功能

專家認為，國家治理理念將財政提到了應有的位置，強調支出與政策結合及績效目標導向

王雍君  中央財經大學財經研究院院長  

裴育  南京審計學院副院長

楊志勇  中國社科院財經戰略研究院研究員

■ 本報記者  趙家旺

政府采購根植于財政。建立現代財政制度提出后，作為財政支出管理重要內容的政府采購如何服從服務于這一戰略思想，成為業內關注的話題。圍繞該話題，本報特邀中央財經大學財經研究院院長王雍君、南京審計學院副院長裴育、中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇一同探討。

1突出財政支出與政策的結合

《中國政府采購報》：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）提出了建立現代財政制度的重要戰略思想。各位專家如何看待現代財政制度及其對財政支出管理提出的新要求？

王雍君：現代財政制度涵蓋稅收制度、政府間財政安排、預算制度和其他相關制度，其三大功能在《決定》中都得到清晰表述，分別是：將權力關進制度籠子，使發展成果更多更公平地惠及全體人民，發揮市場在資源配置中的決定性作用以及更好地發揮政府作用。三者可以分別概括為權力約束、利益分配和政府-市場邊界。

在市場經濟背景下，現代財政制度的一項關鍵功能，就在于界定政府與市場的邊界，將政府的活動范圍約束在具有比較優勢并且符合主流價值觀的領域。在實踐中，財政邊界的焦點在于支出邊界，共涉及四個方面：哪些該政府開支？政府該開支多少？哪些方式更好（比如保護價格機制很可能比惠農補貼中的分發現金更好）？如何選擇支出（政府干預）的最佳時機？

預算制度位居現代財政制度的核心。傳統上將預算理解為“政府的年度財政收支計劃”，過于膚淺，未得要領。預算制度的本質首先在于法定財政授權、授權基礎上的財政控制，其次是作為公共政策的工具。幾乎所有的政府活動都需要花錢。以此言之，所有的公共政策都是支出政策，經濟政策也是如此。從政策功能上講，支出預算的焦點在于預算與政策的直接聯結：預算（支出）為政策提供資源約束的框架，政策目標及其優先性的確定都必須在這個框架內完成；同時，政策又為預算提供導向，確保其政治方向和目標的正確性。“預算審核重點向支出預算和政策拓展”，表達的就是將預算與政策從脫節的現狀改變為兩者直接相聯結的訴求。唯有如此，預算才能成為執政黨執政、政府施政的利器，成為提升國家治理能力的關鍵。

楊志勇：支出預算不只是簡單的花錢，而應將支出與政府的政策目標聯系起來。從國家治理的要求來看，強調支出與政策的結合是自然而然的事。

同時，政策的落實需要提高成本有效性，支出效率的提高也有賴財政支出管理水平的提高。因而，財政支出管理的重要性得到進一步強調。更重要的是，支出管理將從年度支出管理轉向中期支出管理，在編制年度預算的基礎之上，引入中期預算管理，已是大勢所趨。中期預算管理，契合一些項目支出跨年度的實際，也可以在一定程度上解決當前年度預算中經常出現的年末集中花錢問題。

《中國政府采購報》：實踐中，預算編制、預算執行、預算監督都是社會關注度較高的問題。從理論上看，如何更好地發揮預算制度在現代財政制度中的基礎作用？

王雍君：預算編制這個述語雖然常用，但具有誤導性。預算不是“編制”出來的，而是“準備”出來的。預算草案在呈交立法機關審查前的所有階段，都稱為預算準備，包括經濟與財政預測、政策目標與優先性籌劃、預算限額的制定與發布，之后才是各部門“編制”預算草案。

 預算從一開始就是在循環性的程序下運作。預算這個術語的一半就是預算程序。在狹義上，預算甚至可以看作一個國家最正式、最重要和最頻繁的治理程序。這個程序由四個部分構成：預算準備、預算審查（立法機關主導）、預算執行控制（行政主導）、預算評估、（決算）報告與審計。四個環節緊密相連，環環相扣。最重要的是預算準備，其次才是預算執行。糟糕的預算準備（包括編制）勢必帶來執行中的困難和障礙。這也是當前的突出問題。當然，即使預算得到精心準備，也可能因為執行不力或者不規范而招致各種負面結果。即使在這種情況下，預算也必須透明，使所有利益相關者都能明了至少三個問題：政府花了納稅人多少錢？這些錢究竟花到哪里去了？產生了怎樣的結果？這些信息幫助利益相關者解讀政府的所作所為，這是公民參與的前提條件。公民參與對于改進預算質量和治理績效至關緊要。

楊志勇：從預算編制、預算執行、預算監督三者的關系處理來看，編制科學完整是執行規范的基礎，沒有科學完整的預算編制，執行中肯定會出現預算調整問題，預算的計劃性得不到應有的保證，預算的執行就會失去秩序；有效公開透明，能夠提供更充分的信息，供社會各界監督，是預算編制和執行有序進行的保證。

《中國政府采購報》：眾所周知，政府采購是財政支出管理的重要手段，那么，建立現代財政制度對政府采購具有怎樣的影響？

王雍君：現代財政制度約束和引導政府花好人民的錢。合規性與績效分別是兩個基本的衡量標準。一般而言，合規更優先，績效更重要。政府采購也涵蓋了合規性控制和績效目標兩個維度。以此而言，改革政府采購制度應具備一個基本的前提條件，那就是確保預算過程的財務合規性控制。

在基本的合規性控制（根本目標是反腐）取得實質進展的基礎上，財政管理的重心應轉向績效目標上。績效管理主要包括績效評價機制、績效公開與競爭機制、績效激勵機制。績效管理關注的焦點就是花好人民的錢，而花好錢的衡量標準，首先是結果，然后是過程。結果導向的績效管理，重心在于經濟性、效率和有效性，通常表達為“E管理”。從實踐是檢驗真理的唯一標準看，結果最重要。給錢、花錢關鍵是看結果。我們需要動員全部力量，致力于產生良好的結果，這是未來財政管理的重中之重。

加強績效有三個路徑：市場路徑、治理路徑和行為路徑。市場路徑包括將服務購買、外包、合同管理、財政資源的競爭性分配、平衡計分卡等管理工具引入公共組織，等等。治理路徑的重點在于問責制、透明度和公眾參與機制建設。行為路徑關注公務員的道德標準和行為守則。三者結合應用，才會有實效。

2完善政府購買服務最優合同設計

《中國政府采購報》：當前，政府購買服務作為處理政府與市場、政府與社會關系，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要改革舉措，受到社會各界、方方面面的普遍關注。那么，如何看待政府購買服務在財政及政府采購工作中的角色和地位？

楊志勇：政府購買服務在未來財政工作中將占據更重要的地位。第一，經濟結構中服務所占比例在提高。政府職責的履行更多要依靠服務。第二，對效率的追求決定了政府不一定要依靠政府生產，而可以轉向效率更高的政府購買服務。如有較充分的市場競爭，政府購買效率就會更高。

裴育：十八屆三中全會《決定》的第四部分內容為加快轉變政府職能，其中專門強調“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”這是政府與市場關系界定的進一步明晰。市場在資源配置中起決定性作用，同時，政府作為經濟運行中不可或缺的經濟主體，其在資源配置中的地位和作用也是不容忽視的。但政府發揮作用的機制主要是通過市場來實現，即遵循市場經濟規律，按照等價交換原則，凡屬事務性管理服務，通過公開招標投標，采用使用、委托等方式向社會購買。這也說明了政府采購（包括商品、服務和工程）在政府治理中的地位和作用，它是社會主義市場經濟體制深化與發展的內在要求。

《中國政府采購報》：在各位專家看來，推進政府購買服務面臨哪些障礙？需要做好哪些工作？

王雍君：招投標制度、大額專項資金的競爭性分配制度，都與政府采購的績效目標密切相關，應致力建構與完善。最優合同設計非常重要，因為它是服務外包和購買的基礎。合同供應商的資質認證、合同商試用與定期評估、合同審查等等，都屬于政府購買服務題中應有之義。

楊志勇：我認為，政府購買服務要解決好從哪里買的問題。事業單位是服務的重要提供機構，相關社會組織也應該是。但從目前來看，事業單位改革還在進行中，現有事業單位的財務管理制度與政府購買服務的要求嚴重不相稱，這會嚴重影響事業單位人員承接政府購買服務的積極性；社會組織的發展還嚴重滯后，向社會組織購買服務尚未形成氣候。

裴育：政府采購功能的發揮基礎是必須達到較大規模。根據國際經驗，政府采購規模一般占GDP的10%左右，財政支出的30%左右，而我國現行的政府采購規模遠未達到這一規模要求，其對經濟的調節作用大打折扣。正因如此，推進政府購買服務還面臨著很多障礙，比如很多部門或單位在編制預算時，名義上將很多開支項目納入政府采購范圍，但在實際運行過程中，總會采取各種辦法繞開集中政府采購；在預算執行過程中，由于超收因素，很多地方使用超收部分比較隨意，往往躲避政府采購監督管理；每年年底，很多部門存在突擊花錢現象。針對這些問題，我認為，應從四個方面進行完善：

一是改進預算管理制度，建立跨年度預算平衡機制，克服年終突擊花錢現象，尤其要強調進一步提高政府采購規模，將政府采購計劃詳細編入預算，并公開透明。

二是深化政府采購制度改革，提高制度的適用性和操作效率。現行的《政府采購法》是基于上世紀末的國情制定的，從2003年實施以來已經10年有余，許多情況已經發生變化，亟待進行修訂完善，尤其大家意見比較多的適用性與采購效率問題。

三是完善政府采購監督管理辦法，加大政府采購監督管理和審計力度，切實解決政府采購過程中的違規、違紀問題。與此同時，應該盡快解決《招標投標法》與《政府采購法》的沖突或不協調問題，提高政府采購的實際效率或效果。

四是加快政府采購開放力度，穩步推進中國政府采購的國際進程。《決定》第25條（加快自由貿易區建設）明確提出：“堅持世界貿易體制規則，堅持雙邊、多邊、區域次區域開放合作，擴大同各國各地區利益匯合點，以周邊為基礎加快實施自由貿易區戰略。改革市場準入、海關監管、檢驗檢疫等管理體制，加快環境保護、投資保護、政府采購、電子商務等新議題談判，形成面向全球的高標準自由貿易區網絡。”這是《決定》中唯一使用“政府采購”名詞的地方。

3強化治理理念導向

《中國政府采購報》：國家治理理念在《決定》中實現了重大的理論突破，治理理念對財政改革和政府采購制度改革具有怎樣的意義，會帶來哪些改變？

楊志勇：這種理念改變了財政只是收錢花錢的做法，將財政提到了應有的位置。財政改革和政府采購制度改革都應更加注意“政”功能的實現。當然，這仍應是有效率地實現。

改革肯定會遇到各種各樣的約束，特別是既得利益者的阻礙，必須要有勇氣。與此同時，改革還需要智慧。財政改革最重要的是積極推進政府預算的有效公開。只要做到了預算的完整規范、公開透明，其他隱藏在各處的利益訴求就會凸現，財政問題就可以真正公開地加以解決。未來財政支出和爭論可能會更多，比如哪些是支出優先領域、應該如何保障等，但只要支出是有秩序的，問題終究會得到解決。在問題的不斷解決中，現代財政制度將最終形成。

王雍君：治理高于管理。管理關注資源的充分利用，包括經濟性、效率和有效性。有效性最重要，效率次之，經濟性再次之；治理的焦點在于制度和政策改革，制度著眼于約束和引導掌權者的行為，政策改革的焦點在于定期評估、檢討與修正機制的建設。我認為，治理導向的財政改革，應聚焦八個相互關聯的要點：代表性（負責財政事務的人大代表一定要有廣泛的代表性）、人大的財政授權與監督機制建設、將合規和績效融入問責機制、財政透明、預見性（規則與程序清晰明了統一實施）、參與（廣泛的話語表達和有效的政府回應）、競爭（要求破除過度管制、專款過多、教育等重點支出掛鉤、預算編制的基數法）、分權。分權要求在有效監管的基礎上，將地方、基層和社區事務的決策權與資源充分下放。