PPP與政府采購有何關聯

PPP與政府采購有何關聯

傳統的政府采購一般是付出現金、即刻提貨，而 PPP的重要特征是：政府描述產出要求，與私營企業簽訂20—30年的長期采購合同，私營企業按合同生產本該由政府生產、提供的產品（服務），企業主要承擔財務與市場風險，而政府則將短期投資變成長期向企業購買服務。

■ 本報記者 王童彥

十八屆三中全會明確提出建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。對應這種改革部署，公私合作伙伴(PPP)等模式一時成為社會關注熱點。特別是在地方政府債務風險加劇的情況下，人們更加看重PPP對于緩解財政壓力、推動城鎮化進程的意義。其實，PPP早在20世紀末就被引入國內基礎設施建設領域，并作為項目融資的代名詞被廣泛宣傳。然而，記者在查閱相關資料時發現， 有學者提出PPP不僅是融資模式，而且是一種公共采購形式。在大力倡導政府購買服務的時代條件下，PPP模式與政府采購的關系究竟如何？

PPP、政府采購與財政資金

關于PPP的概念目前還沒有一個公認的定義，現在較受國內學界認可的概念是：所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。

“通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當滿足私人部門投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用。”財政部財政科學研究所研究員孫潔認為，PPP是一種管理模式，包含與此相符的諸多具體形式，比如BOT、BT、BOO等。在推進城鎮化進程中，財政不可能負擔如此巨大的投資量，而應該通過財政資金的杠桿作用，帶動社會資金參與。PPP就是一種發揮財政資金杠桿作用的形式。

那么，PPP模式如何促進發揮財政資金的杠桿作用呢？孫潔從PPP運行的三個特征作了解釋：一是民營部門與政府公共部門是伙伴關系，存在一個共同的目標，即在合作項目中，以最少的資源實現最多的產品或服務，民營部門的利潤追求和公共部門的公共福利追求在實現共同目標中共同實現；二是利益共享，即共享 PPP的社會成果，以及共享私人部門、民營企業或機構取得的投資回報；三是風險分擔，PPP 模式以承擔能力來劃分風險，從而能使項目總體風險最小化。

中央財經大學財政學院副院長姜愛華認為，PPP模式可以說是政府采購的一種形式，共同提高財政資金的使用效益。從公共財政的角度看，PPP模式將私人資本引入公共財政領域，通過促進發揮財政資金杠桿作用，推動公共財政管理改革。這也就意味著將競爭機制引入了公共資本領域，使私人資本與公共資本在公共基礎設施建設和公共服務領域展開良性競爭，從而促使公共資本使用效率提高。

區別于傳統政府采購形式

據記者了解，美國交通部于2007年在向國會提交的報告中，就已經開宗明義地指出“PPP 本質上是一種采購形式 ”。除美國外，其他國家也將PPP定義為一種采購形式，比如，澳大利亞政府于2008 年發布的《國家公私合作指南》，在政策框架卷中，對 PPP的描述是“作為采購方法的 PPP是公共部門與私人部門就生產資產或交付服務而簽訂的合同關系廣泛譜系的一部分”；歐盟則將PPP分類圖命名為“項目采購選擇”。

既然美國、歐盟等發達國家都認為PPP是一種政府采購形式，為何在國內，政府采購已經發展了十幾個年頭，PPP模式一直都很少被提及，實踐中的應用也非常有限？

接受采訪的專家對此表達了一致的看法：更確切地說，PPP是公共采購形式，而且PPP項目采購區別于傳統的政府采購形式。所謂公共采購，即政府部門、事業單位、公共組織以及非營利的國有企業，用法定的形式和程序購買貨物、工程和服務的行為，它包括買斷、承包、租賃、許可權的轉讓等，主體和對象范圍、采購形式等都比國內法律意義上的政府采購更寬泛。

住房和城鄉建設部標準定額研究所李明哲，在《PPP的認識誤區與公共服務改革》中對這種區別做了具體解釋：“在 PPP 模式下，政府不再是公共產品(服務)的投資者和生產者，而是向私營企業采購大宗產品(服務)的機構。傳統的政府采購一般 是‘付現’，即付出現金、即刻提貨，而 PPP政府采購的重要特征是：政府‘描述產出要求’，與私營企業簽訂20—30年的長期采購合同，私營企業按合同生產本該由政府生產、提供的產品（服務），企業主要承擔財務與市場風險，而政府則將短期投資變成長期向企業購買服務。”另外，PPP采購是項目采購，可能涉及生產產品(服務)的資產歸屬問題。例如，BOT 類合同可能包括資產的權屬與轉移條款，資產在合同期滿前屬于私人部門，在合同到期后一般被無償交給公共部門。

政府購買服務的有效機制

政府購買服務在黨的十八屆三中全會決定中多次被提及，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。近年來，PPP模式也從公共基礎設施領域逐漸向公共服務領域延伸擴展，如研究開發、技術轉移、職業培訓、囚犯改造等經濟服務領域，社區服務、社會福利、安全保障、環境規劃、基礎教育等社會服務領域。

中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎認為，作為一個服務型政府，通過PPP模式來實現公共服務提供機制的多元化和高效化，無疑將是我國未來必須解決的重大問題。政府購買公共服務絕不是簡單的買賣合同關系，而是應該充分借鑒公私伙伴關系模式下的不同購買方式，如合同承包、特許經營、補助、憑單、法令委托、出售、無償贈與、清算、撤出、放松管制等，通過多種多樣的民營化渠道實現政府提供公共服務的多樣性、效益性、節約性和效率性。

孫潔也進一步補充道：在公共服務方面，為最大限度滿足人們對公共服務的需求，理想的模式是通過公私合作的方式來提供。其要點是，政府公共部門確定所需服務的數量和質量，具體服務由私人部門提供，提供價格可通過公開招標價格聽證會或雙方議價等方式形成。