公私合作不能變成定時炸彈

英國諾丁漢大學法學院教授王平剖解英國PFI的借鑒和啟示

公私合作不能變成定時炸彈

■ 本報記者 朱穎

作為PPP的一種延伸，PFI模式最早由秉持私有化理念、信任民間管理的英國保守黨提出，因其能借助私人資本支出增加公共投資，從而解決財政緊張的局面而在上世紀90年代備受推崇。這種模式成就了大量知名案例，也成為各國爭相效仿的對象。

“如今國內所提出的公私合營制，應更多被歸為PFI這種提倡私人資本參與公共服務與建設領域的模式。然而PFI并非完美無缺，由于強調在項目建設中避免增加公共債務，上世紀90年代英國許多PFI項目所產生的成本大大超出傳統方式下的購買行為。因此我國政府在借鑒時，更應保持慎重的態度。若用之不當，這種公私合作方式很可能演變成一枚定時炸彈。”英國諾丁漢大學法學院教授王平告訴記者。

風險轉嫁并非免費午餐

物有所值、將風險進行合理分配是PFI模式的兩大原則。在此之前，利用傳統路徑購買工程或服務通常會遇到交付延遲或資源浪費的情況，或是在行業創新方面難以與私人企業競爭，而英國政府推行PFI的初衷在于將風險更合理地分配，如政府可以將融資風險、設計風險、運營及交付風險全部轉移在承包商身上，以此實現成本效益原則。然而，這種風險轉移策略并非免費午餐，有學者曾表示，沒有人會期待以利益最大化著稱的私人企業無償承擔風險，轉嫁給私人部門的風險越多，公共部門所要支付的費用也就越高。

“推行PFI的優勢首先在于政府不需要承擔關鍵風險，只需在私人公司完成工程建設時付款即可，而問題的核心在于，私人投資者所要求的投資回報率遠高于政府債券利率，英國政府需要為此付出沉重代價：由于私人提前墊付的資本要求回報，政府通常要比自建項目多支付3到4倍的價格。”王平告訴記者。

事實也證明了這一觀點，英國PFI項目成本并沒有低于普通的采購方式，對于公私雙方來說，PFI產生的額外交易費用不容小覷。2011年《金融時報》曾如此評價英國過往的PFI項目：顧問與律師在其中賺取了至少28億英鎊，在項目咨詢方面的收入很可能超過了40億英鎊。

“的確，英國私人企業參與談判的費用也很高昂，平均每個企業參與競爭性對話的費用約100萬英鎊，這包括設計費、前期的準備費用以及咨詢費用，這些成熟的法律、金融服務代理機構所收取的咨詢費用也十分高昂。”王平表示。

與此同時，私人承包商大多會選擇向銀行融資，而由于私人企業在銀行的信用等級低，因此借貸成本很高，而私人企業多會把這筆支出攤在合同之中，這也是英國大多數PFI項目費用高于傳統公共采購支出的原因之一。

英國在金融危機前后發現了這個嚴重的問題，新的保守黨上臺后本來要叫停PFI，但考慮到很多長期合同并未到期，于是重新提出了二代PFI，即PF2。“當然，這個換湯不換藥的新模式也有可取之處，比如要求私人企業投入的資金不能全部從銀行貸款，而需要有一部分自有資金。”王平解釋道。

寅吃卯糧的隱憂

PFI在推行之初，不僅沒有辜負保守黨對其解決財政赤字與負責的期望，且逐漸發展成為英國使用范圍最廣的公共投資策略，然而，這種模式在新保守黨上臺時卻一度遭遇大量來自公眾的負面評價。一些研究認為政府大力推行PFI是出于將資金壓力等風險轉嫁給私人領域的政治考慮。

由于傳統的公共部門采購會增加政府負債，而PFI模式則能將這筆債務“隱藏”起來，于是，PFI逐漸成為政府機構的唯一選擇。“這是一種寅吃卯糧的方式。”王平認為，對于政府來說，政府在合同簽訂之初并未將所有預算全額支出，因此，這筆費用不會出現在政府的資產負債表中，PFI模式多用于項目周期長的工程建設項目，這意味著合同期限至少要維持10年甚至25年，于是下幾屆政府就要持續為這項決策埋單。事實上，PFI應僅被用于能為納稅人帶來明顯收益的項目上。

在談到PPP推廣對我國的啟示時，王平表示政府應該慎重對待，由于大多數PPP項目采取20-35年的長期合作模式，若不能在體制設計之初考慮到后續存在的種種風險，這些項目將會在幾十年后，為下任甚至下幾任繼承者帶來難以估量的麻煩。同時，若不加以控制而唯PPP論，最終政府與公眾利益都會遭受損失，PPP將成為私人企業的“長期飯票”，銀行也會在長期借貸關系中得利。

·貼士·

PFI 優勢：

● 將風險合理化分配，由私人部門承擔設計、融資、建筑等關鍵風險。

● 實現效率與創新。

● 在交付時間方面，很大程度上解決了傳統采購中項目延期交付或資源浪費的惡習。

● 在合同簽署前，銀行提供盡職調查等金融檢查程序，大大降低了合約執行中的風險。

● 通過讓現有資產運營更高效及讓現有資產生命周期成本更透明，來激勵維護的持續性。

● 通過在設計與施工上使用輸出規格，提高生產力與交付質量等方式鼓勵產品創新與更出色的設計。

● 明確服務級別用以激勵績效，并在供應商無法按時交付時采取懲罰措施。

● 使用標準化合同，大幅減少合同中的錯誤。

PFI劣勢：

● 金融危機爆發后，私人融資成本不斷攀升。

● 使用私人融資方式交付資產，會在一定程度上難以估量合作模式是否物有所值。

● 由于大多為長期合同，私人部門需要很長的還貸期，導致服務合同難以變更，大大降低了合同的靈活度。

● 公共部門需要為將風險轉移到私人部門付出代價，而最終風險仍存于公共部門。

● 合同期限長且規模巨大，在很大程度上增加了商業風險。