新預算法為政府采購改革奠定基礎

新預算法為政府采購改革奠定基礎

■ 預算法修訂，為政府采購的制度改革奠定了基礎，提供了原則和方向

■ 政府采購支持創新的重要作用將繼續發揮，有必要再考慮其支持技術創新的新方式和新政策

■ 本報記者 賈璐

“從表面上看，公共預算是政府關于未來某個時期的收支測算，是個讓人乏味的會計問題?！泵绹A盛頓大學政治科學教授列維在其《統治與歲入》一書中告訴讀者，“然而，從根本上看，公共預算的本質是一個國家極其重大的政治問題?！?/p>

確乎如此。一部預算法之所以會被稱為“亞憲法”“經濟憲法”，就是因為預算法所限制的是公共資金的籌集與使用行為。來自國民的公共資金的使用，會對全體國民及不同群體的生活產生重大影響。

那么，歷時10年、改動82處的預算法，會對政府采購帶來什么影響？清華大學公共管理學院政府研究所所長于安分析指出，此次預算法修訂，不但對推進國家財政管理的民主化法治化意義重大，而且為政府采購的制度改革奠定了基礎，提供了原則和方向，對制度改革的影響已經可以預見。

新一輪財稅改革第一炮

1994年，我國開始實行分稅制財政管理體制改革，即根據中央政府和地方政府的事權確定其相應的財權，并通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系，改革基本完成后便產生了之前的預算法。

隨后政府采購成為被納入財政支出改革的三大措施之一。當時的財稅改革三部曲是：大力推進部門預算改革、加快實行國庫直接支付制度、大力推行規范化的政府采購制度。在“十五”時期（2001年-2005年），支出改革成為財政改革的重中之重。

隨著國家治理現代化建設進程加快，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》這一改革綱領性文件。從此，財政的定位發生了變化，財政的地位得到了應有提升，財政成為國家治理的基礎和重要支柱。然而，反觀現實中的財政制度，卻與新的財政定位存在差距。為此，中央政治局通過了財稅體制改革總體方案，明確了新一輪財稅改革的總方向。

“預算法修訂是新一輪財稅改革的第一站。”于安指出，“上世紀90年代的財稅改革是行政主導，目前的財稅改革則有明顯的法治導向。漸漸拉開大幕的財稅改革中，預算制度改革是基礎也是方向。新預算法的頒布實施，可以說是新一輪財稅改革的第一枚重大成果。”

新預算法規定：各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案。于安認為，新預算法增強了人民代表大會對財政收支的約束水平，提升了人民代表大會在預決算事項中的地位和作用?！斑@意味著我國國家財政民主程度的提高，可為即將展開的收入和支出制度改革奠定了基礎，這其中當然包括政府采購?！?

政府采購改革的新方向

于安指出：“從新預算法的具體條文里找，可能找不到多少與政府采購有直接關系的內容；但從新預算法在國家財政管理所處的地位和發揮的作用來思考它與政府采購的關系，就會豁然開朗。”

新預算法中，“預算”這個看似普通的詞卻讓內行人眼前一亮。這部新修訂的法律用“預算”一詞取代“政府預算”，彰顯出一種全新的理念。翻閱新預算法記者注意到，其中增加了一條作為第五條，來規定了預算的范圍及其結構，即：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算?！庇诎卜治稣J為，目前我國政府采購的范圍主要以財政性資金作為依據，新預算法對財政性資金范圍的新規可能會影響到政府采購范圍的確定，當然最終還要看支出制度的改革結果。“其中比較敏感的是將國有經營性資本納入財政性資金，這跟政府采購的關系怎么看值得研究?！彼龟?。

新預算法將第三條改為第十二條，修改為“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”。對此，于安指出，新預算法不再把“平衡”或者說“年度平衡”作為編制預算的首要原則，“這會影響政府的開支水平，進而影響到政府采購支出的規模?！?

新預算法將第十九條改為第二十七條，修改為：“……一般公共預算支出按照其功能分類，包括一般公共服務支出，外交、公共安全、國防支出，農業、環境保護支出，教育、科技、文化、衛生、體育支出，社會保障及就業支出和其他支出。一般公共預算支出按照其經濟性質分類，包括工資福利支出、商品和服務支出、資本性支出和其他支出?！贝送?，新預算法還將第三十條改為第三十七條，具體表述修改為：“各級預算支出應當依照本法規定，按其功能和經濟性質分類編制?！边@兩條改動直接規定了政府支出問題。于安認為：“直接引入經濟性質分類會涉及政府采購事項。如果預算編制直接規定商品和服務的支出項目，人大對政府采購的規模和結構影響力將極大地加強。”

謀劃制度創新 迎接支出改革

財政部部長樓繼偉曾在公開場合表示，新一輪財稅體制改革中，最緊迫的任務有三項，即改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。

那么，新預算法開啟的下一輪財稅制度改革中，政府采購站在什么樣的位置？又應承擔什么責任？

“事權與支出責任相結合”的原則，是政府采購支出管理的原則，是以后政府采購改革的基本方針。政府將依據事權權限及其事權實現效果對政府采購的效率承擔支出責任。效率包括經濟效率、行政效率和政策效率，它以政府事權的內容和實現效果作為確定依據?！耙驗?，依據事權和支出責任建立政府采購的績效體系，是政府采購改革中首先考慮的原則問題?！?/p>

建設創新型國家，推進技術創新，是政府的重要事權之一。于安認為，國家經濟轉型正在進行，對技術創新的需求持續走高，政府采購支持創新的重要抓手還將繼續發揮作用。因此，有必要再考慮政府采購支持技術創新的新方式和新政策。

事實上，過去我國也曾嘗試過通過政府采購推動技術創新，但由于當時的對外政策和實際情況，這項嘗試無奈擱淺?！爱斍暗臅r機很適合重新啟動政府采購扶持技術創新這項政策功能，當然，這需要與之相配的政府采購頂層設計和制度創新?！庇诎舱f。他分析認為，我國已經在采購國貨方面有了新進展，例如，公車采購改革要求采購國產車，電子政務和電子通訊方面強制使用國貨，都是出于政策需要進行的政府采購貿易改革。自主技術創新和國家安全可以是繼續這一改革的重要政策，可以從經濟安全角度、財政安全角度、軍事安全角度、國防安全角度等不同領域的安全訴求為國貨爭取更大份額。“其實美國就是先在軍工市場通過政府采購來扶持本國技術創新，隨后逐步將這項政策滲透到民用市場的。”

此外，區域發展也是一個政策問題。世界貿易組織《政府采購協定》成員的政府采購市場，開放程度最高的是中央采購實體，次中央采購實體則開放程度不一。于安認為，“區域發展是我國發展的重要手段，比如西部開發、中部崛起等，其實，政府采購也應有區域政策，應充分考慮不同區域中，不同的經濟、產業等狀況，來因地制宜地制定不同的政府采購外貿政策?！?/p>

最后，于安借著我國高鐵產業的成功表達了自己的期待：希望能有更多更好更有效的政府采購產業支持計劃，來幫助更多產業復制我國高鐵產業的成功，最終促使更多產業步入高鐵時代！