政采績效評價依據四大標準

政采績效評價研究②

政采績效評價依據四大標準

■ 河北省財政廳政府采購辦公室課題組

不同的政府采購項目，雖然產生的效果存在差異，但具有共通性目標和一般性特征，其績效評價遵循內在統一的規律。具體說來，評價標準可概括為需求相關性、執行規范性、交易經濟性和宏觀有效性。要想評估采購績效，應對采購項目執行的全過程作出分析。在不同的采購環節，這四個標準均從不同方面影響著采購績效。

◆采購項目執行過程

1.政府采購項目需求

合理需求的確定，是政府采購項目的邏輯起點。政府采購的需求包括要采購標的物的配置、性能、數量、服務等等。監督管理部門要建立采購需求公示和論證制度，防止采購人提出不合理的需求。代理機構要依法代理、規范代理，糾正不合理的采購需求。經濟有效的采購需求，應是既沒有因超需求采購造成浪費，又不因需求不足影響公共服務或重復采購造成浪費。

2.政府采購項目預算

政府采購預算一般包括采購項目、采購資金來源、數量、型號、單價、項目實施時間等。采購預算是法律確定的反映公共部門用于政府采購的支出計劃，也是政府采購工作的基礎。采購需求確定后，預算編制部門要在采購需求的基礎上編制采購預算。政府采購預算不僅是采購實施的保障，也是合理采購的前提。政府采購預算具有法律效力，一經人民代表大會批準，非經法定程序不能隨意變更。若不執行采購預算，要追究法律責任。

3.政府采購項目執行

項目執行是保證采購績效的關鍵環節。我國的政府采購法、《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》對政府采購項目的執行作出規定。比如政府采購法規定，“政府采購實行集中采購和分散采購相結合，集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定”，“政府采購采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和詢價方式，公開招標作為政府采購的主要方式”。《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》對政府采購招投標的程序、評標規則、監督檢查、法律責任等內容進行了詳細規定。在實際工作中，要嚴格按照法律規定辦事，確保采購方式合理、采購程序規范、采購政策落實、采購信息公開。

4.政府采購項目實現

政府采購項目實現是執行采購的終結，表現為采購人與中標單位簽訂并履行合同，政府獲得相應的產品和服務，采購需求得到滿足。合同執行完畢后，還應對政府采購合同執行的階段性成果或者最終成果進行檢測和評估。在政府采購項目實現過程中，要嚴格檢查合同各方是否履行合同責任，是否存在供應商與代理機構惡意串通、收受賄賂、在有關監督檢查中提供虛假材料等現象。

◆政采績效評價的四大標準

根據不同采購項目的共通性目標和一般性特征，績效評價標準可分為需求相關性、執行規范性、交易經濟性和宏觀有效性。

1.需求相關性

需求相關性可簡稱為相關性，是描述采購結果與采購需求相關度的評價準則，理想的相關性應是能滿足采購需求，既不超需求采購，又不會出現需求不足。對需求相關性進行評價，一方面要評價是否有明確的采購需求，是否對需求進行設計論證，是否確定了科學合理的需求規劃，需求變更的合理性論證依據是否充分。這是執行采購要實現的主要目標。另一方面，要評價需求實現程度和影響需求實現的因素，找出可供借鑒的共性和個性原因。對需求相關性進行評價，需要分析采購行為人為滿足采購合理需求而在事前、事中、事后進行的相關干預活動的有效性。

2.執行規范性

執行規范性可簡稱為規范性，過程規范是政府采購的基本要求，是實現采購效率、維護公共利益的關鍵因素。評價采購項目執行的規范性，要從以下方面分析。一是采購方式要合理。選擇能夠實現有效競爭的采購方式，采購執行成本與采購金額的比例符合經濟水平。二是采購程序要合法。特別是依法公開信息要落實，確保潛在供應商能夠不受任何歧視地參與競爭，沒有違規操縱采購程序的行為。三是評標規則要公平。防止欺詐性投標、傾向性招標，落實國家對投標主體的扶持政策，確保專家評標的獨立、公正和客觀。四是各方履約要誠信。合同簽訂后各方應嚴格遵守，供應商履行投標承諾，提供符合質量標準的產品和后續服務承諾，采購人履行付款責任，按采購合同及時足額結算采購資金。五是驗收責任要落實。驗收是政府采購項目執行的重要環節，是保證采購績效的重要關口，應由獨立于采購代理人的專業人員按政府采購項目協議和采購需求規劃實施驗收，并對驗收負責。六是代理服務要專業。專業化采購是政府采購的現代化管理趨勢，需要專業化的機構和人員代理采購業務，采購代理人的專業化水平影響采購績效水平。七是信息公開要合規。按規定公開采購信息，能夠為充分、有效競爭創造條件，防范各種徇私舞弊行為。受眾范圍要合規，信息公開時效要合規，利益相關者、潛在供應商響應方式和聯系渠道要便捷暢通。

3.交易經濟性

交易經濟性可簡稱為經濟性，政府采購項目的交易經濟性是指以最少的支出實現采購計劃內容，以最小的代價滿足采購需求。對政府采購的經濟性進行評價，要評價完成采購的內容是否完整，采購成交價格是否合理并實現物有所值，資金節約水平和節約率分析是否有效。首先，要切實完成政府采購內容。其次，成交價格要合理并實現物有所值，要從幾個方面進行比較分析，即與同期市場交易價格相比較是經濟合理的，與同類項目采購價格相比較是經濟合理的，與歷史價格水平和物價變動指數相比較是經濟合理的，從而得出物有所值的結論。另外，還應對資金節約水平和節約率進行分析，與采購預算相比較，評估資金節約比例是否合理。通過對采購預算進行績效分析，可為完善預算管理提供借鑒。

4.宏觀有效性

宏觀有效性可簡稱為有效性，政府采購項目的宏觀有效性，是指通過實施采購項目在宏觀方面對經濟和社會產生了積極影響。分析交易經濟性，關注的是微觀效益，但政府采購作為公共行為，必須做到眼前利益與長遠利益兼顧，長遠利益是發展的后勁，是公共利益最大化的要求。對政府采購的宏觀有效性進行評價，要評價相關聯的政策功能是否得到有效落實，國家安全和商業秘密是否得到保護，執行采購項目在宏觀方面是否產生負效應等。追求宏觀有效，就要制定通過政府采購對經濟、社會、生態產生積極效應的決策。比如，采購節能產品、環保產品、科技創新產品，支持勞動密集型企業、技術密集型產品發展壯大，扶持中小企業發展，均可通過公共部門政府采購的微觀經濟活動發揮政策功能和宏觀調控作用。

◆政采績效評價邏輯過程分析

采購績效體現于采購項目執行的全過程。在不同的采購環節，需求相關性等四大標準從不同方面影響著采購績效。

1.需求相關性分析

政府采購的需求相關性從三個方面影響著采購績效：采購需求的合理性、采購需求變更的科學性、采購執行結果和采購需求的匹配性。

采購需求的合理性。采購需求是政府采購項目的原始起點，合理確定采購需求，對提高采購績效具有重要意義。因此，在確定采購需求時，要從社會公共需要出發，結合社會發展水平和經濟發展階段進行科學論證，提出合理的需求方案。

采購需求變更的科學性。采購項目的需求方案提出后，由于環境變化、預算調整等原因，難免發生變更。必須建立變更需求方案的科學程序。在需求方案變更前，要進行必要性和可行性分析；對于新的需求方案也應進行論證，保證其合理性。

采購執行結果和采購需求的匹配性。采購項目完成后，理想狀態是政府采購執行的結果和采購需求相匹配。也就是說，政府采購活動恰好滿足了采購需求，既不存在超需求采購，也未出現需求實現不足的情況。這種狀態下，政府采購績效較高。因此，在采購活動完成后，要分析采購需求的實現狀態，考察采購結果與規劃需求的匹配性。

2.執行規范性分析

采購項目的需求確定后，就進入了具體實施階段。執行規范性從三個方面影響采購績效：執行過程的科學性、執行環節的完整性、制度的有效性。

執行過程的科學性。政府采購作為政府的行政行為，關系到社會公眾利益，對社會經濟具有重要影響，因此，要建立科學的采購流程。我國政府采購法及配套規章辦法對采購方式、采購程序、采購合同、質疑投訴、監督檢查、法律責任等作出規定，這些規定是保證采購過程科學性的重要依據。

執行環節的完整性。政府采購流程分為事前規劃、事中執行、事后監督。要提高采購績效，就要建立科學的事前規劃程序，確定合理的采購需求；建立嚴謹的事中執行規則，保證采購過程的合規性；建立完善的事后監督制度，并及時解決采購活動中出現的問題。

制度的有效性。即政府采購法定流程、規則等被不折不扣地執行。我們關注政府采購制度的有效性，就是要分析采購方式是否合理、采購程序是否合法、評標規則是否合理、驗收責任是否落實、代理服務是否合規、信息公開是否規范等。只有各項制度落到實處，才能確保采購績效。

3.交易經濟性分析

交易經濟性關注政府采購的成本效益。由于政府采購資金的公共性，人們非常關注采購價格是否合理，是否物有所值，這關系到政府的形象以及公眾對政府的信任。

首先，政府采購中的鋪張浪費是不能容忍的。這往往和腐敗、暗箱操作、潛規則等聯系在一起。政府采購的初衷是提高財政性資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設。當前，豪華采購、天價采購等時有發生，必須考察在政府采購活動中是否存在鋪張浪費現象。

其次，我們認為，采購成本存在著最低成本和最優成本兩個概念。最低成本是指為了滿足采購需求而花費的最小成本。從經濟學的角度來看，以最低的成本滿足需求是最優的。但是政府采購不能單純從經濟學角度分析，因為政府采購可能附加了多重政策目標，如促進民族工商業的發展、保護生態環境、促進節能環保等技術的應用等。所以在政府采購領域，最低成本可能并非最優的。最優成本應是既能滿足采購需求，又能實現政府政策目標的最小支出。

4．宏觀有效性分析

政府采購是一種經濟行為，政府以市場主體的身份，按照等價交換的原則，參與到市場經濟活動中，購買商品和服務。但是，政府采購又不是單純的經濟行為，政府通過購買商品和服務滿足自身需求的同時，還希望對經濟和社會施加影響，實現預設的多重目標。

我們關注政府采購項目的宏觀有效性，就是考察政府采購項目對經濟社會發展施加了何種影響，政府的政策目標是否實現。交易經濟性考察的是微觀效益，宏觀有效性考察的則是長期影響。