創(chuàng)新體制 轉換機制——江蘇省無錫市積極探索政府購買公共服務改革實踐回顧

創(chuàng)新體制 轉換機制

——江蘇省無錫市積極探索政府購買公共服務改革實踐回顧

■ 華靜嫻

圍繞轉變政府職能的要求，江蘇省無錫市通過科學界定實施范圍、實行項目分類管理、規(guī)范服務行為等舉措，推進政府購買公共服務改革。

從2005年提出將政府購買公共服務作為改革攻堅的重點工作之一起，無錫市政府購買服務改革經(jīng)歷了試點、全面實施和深化三個階段。如今，市政養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、醫(yī)療衛(wèi)生、信息化服務外包……政府購買服務正如春雨般悄無聲息地滲入到百姓生活的方方面面。

做法

改革初期，無錫市率先重點選擇市政公用、教育、衛(wèi)生、文化、體育等領域，逐步建立和完善政府購買公共服務新機制，形成政府主導、社會參與、群眾受益的社會事業(yè)可持續(xù)發(fā)展新格局。

明晰權責，責權一致。按照建設服務型政府的要求，明晰各級政府從事公共管理的責任和權利，合理界定各級政府提供公共服務的范圍。依據(jù)事權合理確定支出規(guī)模，在此基礎上制定相應的財政體制，切實解決各級政府在公共事務管理中“缺位”和“越位”問題。同時，逐步實現(xiàn)公共服務由“政府直接提供、直接管理”向“政府購買公共服務，實施監(jiān)管”的轉變，并讓政府部門的工作重心轉移到制定發(fā)展規(guī)劃、確定服務標準、加強監(jiān)督管理、了解群眾需求等方面，確保公共管理職能的有效履行和公共服務的有效供給。

組織領導，分工明確。市公共財政體制改革辦公室全面負責建立政府購買公共服務機制的各項工作，協(xié)調處理各部門在實施中遇到的問題；市財政局負責指導各行業(yè)管理部門制定具體的實施意見或方案，根據(jù)財力狀況統(tǒng)籌安排資金，配合各行業(yè)管理部門組織實施具體項目，并及時向市公共財政體制改革辦公室反映工作情況；各行業(yè)管理部門負責制定本行業(yè)或本領域的政府購買公共服務實施意見或方案；購買服務的具體承辦者則負責組織實施，并及時向市公共財政體制改革辦公室反映實施情況。

促進規(guī)范，配套制度。針對服務項目的類別、個性特點，無錫市先后出臺了一系列政府采購的規(guī)范性文件，如《關于對政府性資金投資的城市照明項目加強政府采購管理的通知》《無錫市商業(yè)保險政府采購管理暫行辦法》《無錫市信息化服務外包政府采購管理辦法》《無錫市環(huán)衛(wèi)作業(yè)招標工作指導意見》等，規(guī)范了綠化養(yǎng)護、環(huán)境保潔、城市照明維護、商業(yè)保險、信息化服務外包等服務項目的采購行為。同時，要求主管部門會同財政部門分類制訂服務項目招標實施意見，明確實施范圍內容、作業(yè)任務測算和作業(yè)任務定額、指導單價、考核標準與方式等，構建服務過程中的激勵機制和約束機制，并在招標文件中以邀約的形式進行明確，使公共服務采購在規(guī)范中良性發(fā)展。

專業(yè)管理，部門責任。由行業(yè)管理部門將政府所需購買的公共服務事項及具體要求向全社會公布，并以公開招標的方式確定服務供應方。但與貨物和工程類項目相比，公共服務類項目大多具有性質特殊、專業(yè)性較強、成本難以確定、不可中斷且必須與日常管理相結合等特點，加上各主管部門的思路、管理方式、措施、力量等存在不同，執(zhí)行時難以統(tǒng)一和規(guī)范。為此，無錫市在擬定年度政府集中采購目錄時，將物業(yè)管理、信息化服務外包等具有通用采購性質的項目納入集中采購目錄，由市政府采購中心制訂招標格式文本，統(tǒng)一實施采購的方式。同時，將具有管理個性的綠化養(yǎng)護、市政養(yǎng)護、城市照明養(yǎng)護、排水設施大中修、環(huán)衛(wèi)保潔等城市維護服務項目列入部門集中采購項目，由主管部門按照政府采購流程組織實施。這種做法既充分調動了職能部門將政府購買服務項目納入政府采購的積極性和責任性，又在法律框架內發(fā)揮了職能部門的專業(yè)管理優(yōu)勢。

采購文件，體現(xiàn)績效。將績效理念貫穿于購買服務的全過程，強化績效目標管理，實行績效管理和考核驗收，并在政府采購招標文件中加以明確。其中服務標準主要包括服務供應方的資質、服務質量標準、服務計量標準、服務成果評價標準等。具體內容由各行業(yè)管理部門會同市財政局根據(jù)項目特點確定。每年年終（或年中），由各行業(yè)管理部門會同市財政局依照合同要求，按照服務標準，對購買的服務事項的實施情況進行評估。完成合同要求的，全額支付費用；未完成合同要求的，扣減相應費用。此外，為了增強評估結果的科學性、客觀性，還可以邀請相關管理部門參與評估。

資金支付，掛鉤績效。將政府購買服務的費用全部納入預算管理范疇，做到“養(yǎng)事不養(yǎng)人”。政府對用于購買服務的支出實行總量控制，盡可能減少或維持原有資金規(guī)模。對突發(fā)性的臨時服務事項，通過“一事一議”的辦法進行處理，需要追加經(jīng)費的，按照市政府相關規(guī)定辦理。資金支付時，服務供應方是其他社會組織的，市財政部門預付購買服務全部費用的30%作為啟動資金，然后根據(jù)工作進度情況付款，但預付比例最高不超過80%，余款待服務事項評估結束后，根據(jù)評估結果支付。

加大宣傳，培育市場。進一步轉變理財觀念，拓寬工作思路，積極推進財政支出方式改革。注重宣傳，利用媒體大力宣傳改革的意義、內容，提高社會公眾對政策導向的知曉度。進一步降低市場準入門檻，鼓勵和吸引各類資本以直接、間接形式進入一般競爭性社會事業(yè)領域，鼓勵國有單位依托資本和資源優(yōu)勢，通過項目合作、融資等方式吸引更多的社會資本參與公共服務，為政府購買服務培育成熟的市場。

啟示

回顧這幾年改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，實施政府購買服務改革初期，需要政府采購監(jiān)管部門進行深入調研，發(fā)現(xiàn)問題并不斷加以解決，其具體體現(xiàn)在以下幾方面：

防止脫離現(xiàn)實貿然推進。政府購買公共服務有一個循序漸進的過程，應在市場條件成熟的基礎上，結合當?shù)毓卜帐袌龌健⑹聵I(yè)單位改制情況、非政府單位發(fā)育程度等因素有序推進。當某項公共服務滿足一定的標準和條件（如服務內容范圍可明確界定、存在充分競爭的相關市場、具有明確可衡量的績效標準等），才有可能推行政府購買。反之，則需慎重，避免因冒進產(chǎn)生不必要的負面影響。

完善項目選擇機制。要有效界定政府與市場邊界，建立政府購買服務項目選擇機制。由于改革初期，政府購買服務工作尚處于摸索階段，存在對政府購買服務范圍界定不夠清晰，項目選擇的原則、標準、條件不太具體，項目申報和選擇存在認識分歧，把政府部門應當承擔的職責作為要求政府購買的“公共服務”，應該推向市場的項目仍由政府承擔等諸多問題。因此，在今后的改革中，要避免以“購買服務”名義轉移本應由政府承擔的公共服務職責，避免專門設立公司、社會組織來單一承接政府某項公共服務，切實防止新形式的既“養(yǎng)人”又“養(yǎng)事”現(xiàn)象。

以市場化為導向。現(xiàn)階段，服務供應方中仍包含了大量未改制到位的事業(yè)單位，其通過定向購買方式把購買服務試點項目交由原先的事業(yè)單位承擔，使得公共服務的多元化和外部監(jiān)督體系難以形成。同時，廣泛采取的定向購買方式弱化了服務供應商參與公開招投標活動的熱情。因此，凡是能選擇政府采購方式進行購買服務的，必須明確堅持以市場化導向為原則。

健全操作管理制度。在政府購買服務改革的具體實施過程中，由于各主管部門的思路、管理方式等方面存在不同，執(zhí)行時雖各具特色、各有千秋，但使得各項目的執(zhí)行力度參差不齊，職責不清、考評困難。因此，應建立嚴密的管理制度，統(tǒng)一規(guī)范，科學管理。

采購預算與支出安排相銜接。由于政府購買服務項目的資金管理服從于專項資金管理，部門對政府購買服務方式的選擇，容易受到專項資金部門化傾向的影響。一方面，部門力推項目實施時，缺乏資金保障，常以此作為爭取專項資金的工具。另一方面，對專項資金預算已作安排并已有足額資金保障的項目，部門缺乏實施政府購買服務試點的積極性，改革動力不足。這使得財政資金“養(yǎng)人”不“養(yǎng)事”的初衷未完全實現(xiàn)，部分試點項目資金撥付尚處于換湯不換藥的狀態(tài)。

關注資金節(jié)約的效果。在核定政府購買服務資金量上仍沿用專項資金預算安排的思路和模式，政府購買服務項目資金與現(xiàn)有專項資金、部門預算資金之間缺乏統(tǒng)一考量的機制，未形成平衡效應，通過購買勞務方式增加人員的現(xiàn)象缺乏有效控制，項目評估結果對資金撥付環(huán)節(jié)影響不大，新項目實施時，資金安排缺乏科學合理的依據(jù)標準……以上種種因素，影響了政府購買服務本應產(chǎn)生的資金節(jié)約效果，值得業(yè)內關注和探究。

構建績效考核和監(jiān)督機制。開展政府購買公共服務的改革，在公共服務領域引入市場機制，是政府轉變執(zhí)政方式、提高公共服務能力、樹立科學的公共理財觀的重要探索，是一項復雜的社會工程，對于其中存在的風險尤其是績效難以達成的風險，必須謹慎規(guī)避。因此，建立起全面的監(jiān)督和績效考核機制，是推行政府購買公共服務改革的必要保證。

（作者單位：江蘇省無錫市財政局）