萬億財政資金支持PPP項目 公共預算只準拿一成

萬億財政資金支持PPP項目 公共預算只準拿一成

杜濤 秦浪

財政部對 PPP(Public-Private　Partnership，政府與社會資本合作)設計的兩道“安全閥”，即“財政可承受能力”與“物有所值評估”，并沒有如約一起出臺。

4月14日，財政部率先發布了前者——《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(下稱“指引”)。該指引一方面鼓勵“地方政府性債務風險預警名單”中被列入高風險的地區，采取PPP模式化解存量債務，一方面要求審慎控制新建PPP項目規模。

指引稱，通過論證采用PPP模式的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。其中，地方政府每年全部PPP項目從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例不應超過10%，各地可根據實際情況制定具體比例。

根據財政預算報告，2015年中國地方一般公共預算支出14.60萬億元，10%則為1.46萬億元，這部分財政資金將會帶動2萬億元以上社會資本。

中債資信公共機構首席分析師霍志輝認為，指引要求采用PPP模式的項目支出“納入預算”，意味著PPP項目的財政支出對地方政府形成了硬約束，有利于打消社會資本的疑慮，從而吸引社會資本投資基礎設施項目。

另外，他表示，指引規定10%的公共預算支出上限，一方面是嚴格控制將PPP項目形成的債務變相轉化為政府債務的行為，明確政府在PPP項目中的資金支出責任；另一方面，也是希望通過財政資金支出規模，可以帶動更多社會資本進入。

一般來說，PPP項目都是具有財政支出責任的項目，因此都應通過財政承受能力評價。支出責任包括兩種，一種是直接的財政補貼或者付費，另一種是各種或有風險發生帶來的或有支出責任。“投資者最擔心投進去的錢不能收回來，之前只能憑經驗對項目進行財政可承受能力評估，科學性和準確性上都得不到保障。”大岳咨詢總經理金永祥說，現在將這項評估細化、定量了，很具操作性。

上海市財政局PPP專家紀鑫華認為，指引中的財政承受能力指標不僅是政府的安全閥，還是社會資本的定心丸，“安全閥門就是政府控制了投資的上限，讓社會資本放心，不論社會資本還是金融機構，對于政府的履約能力有了一個基本的判斷”。

不過，對于地方財政支持PPP項目的具體規模，指引中要求地方政府在決算報告中反映，并且會出現在一般公共預算口徑當中。指引并未明確政府性基金預算支出中，是否有一定比例用于支持PPP項目。

一般公共預算和政府性基金預算是政府年度財政支出預算的大頭，以往投資項目主要是出現在政府性基金預算中，而PPP項目中政府以補貼等形式進行財政支出，被計入了一般公共預算。在許多專家來看，這是為了防止PPP過熱，不給財政帶來過度壓力。

4月15日的國務院常務會議提出，公共領域要大力推廣特許經營、PPP等模式，吸引社會投資。同日發布的統計局數據顯示，3月的基礎設施、公用事業(3320.379, -14.13, -0.42%)領域投資，比如電力、熱力、燃氣及水生產和供應業等投資達到3413億元，增長21.4%；3月的基礎設施(不含電力)投資1.29萬億，同比增長23.1%，增速比前兩個月提高2.5個百分點。

其中，僅在4月10日一天，貴州省舉行的“2015年政府和社會資本合作暨金政企融資項目推介會”，就集中推介了首批涉及市政、交通、公共服務、水利、資源環境和生態保護等 101個 PPP項目，總投資1628.44億元。此前，河南省鄭州市共發布32個PPP模式項目，總投資1126.3億元。

一位PPP專家根據東部某市2015年政府投資項目的統計數據，梳理得出結論，適宜開展PPP模式的項目加總后，如果全部開工建設，2015年的投入資金將需要接近20億元，遠遠超出了該市“一般公共預算支出比例10%”這條硬性規定。“財政預算支出能力評估，應該把全部PPP項目的年度財政支出責任，與政府的年度財政支出預算總額進行對比。”這位專家表示，原則上，應確保所有PPP項目的全生命周期內，每一年度全部PPP項目的財政支出責任占全年財政支出預算的比例不超過5%。

上述專家透露，該指引征求意見階段，曾將支出責任比例一段表述為“占全年財政支出預算比例不超過5%”，但出臺后的指引還是修改成“不超過一般公共預算的10%”。

在北京市資略律師事務所副主任合伙人律師徐向東看來，“支出比例不超過10%”的規定有些“一刀切”，成為財政系統自定的天花板，未來發改委系統對PPP項目如何篩選和審批，部門之間如何協同，會是個問題。

不過，這一條在基層財稅人士看來，可以從另一個方面來理解，即“支出不超過10%的范圍內省市自己定，超過10%則需要報財政部備案”。