中國在GPA未來談判中的應對策略

編者按：中國加入WTO《政府采購協議》（GPA）的談判自2007年底啟動至今已進入談判關鍵期。從最新的出價來看，中國與美國、歐盟等GPA主要參加方的最大分歧在于國有企業是否以及在多大程度上納入出價清單。針對各方關心的國企出價，中方應在未來談判中重點考慮哪些因素？面對中國的出價，GPA其他參加方又面臨著何種選擇？英國諾丁漢大學法學院教授王平對此進行了解讀。

中國在GPA未來談判中的應對策略

■ 王平

目前中國正發生的一系列改革中，政府強調競爭與市場在助力國家工業政策與發展、推動政府采購與政府提供服務等方面的作用，同時積極提倡政府職能的轉變，從而在根本上做到小政府、大社會。中國為加入GPA進行的一系列談判正是基于為國家總體政策保駕護航。就我國目前的改革方向而言，關于國企改革、中國出口及中國制造方面的政策、政府采購中購買服務等內容的規劃對中國加入GPA談判的立場與出發點有著重要指導意義，這也要求我們在談判中采取更加積極的態度。事實上，加入GPA對中國來說更為迫切。

對其他參加方影響不確定

中國加入GPA對其他參加方企業的影響目前仍存在諸多不確定性。筆者認為造成這種局面的原因之一是由于目前中國國企采購覆蓋范圍狹窄，且以GPA目前的出價方式很難涵蓋大型基礎設施新建項目；與此同時，中國對地方政府采購的出價未覆蓋所有省區，目前仍限于省級政府部門且不包括下轄地、市。

在去年中國為加入GPA 提交的第5份修改出價中，中方就政府采購推動政策目標所作的例外過于寬泛，缺乏確定性與針對性；附表七中對適用期和過渡期的表述也略顯籠統，就列入附表的采購實體間采購，即公對公采購所作的例外對開放市場影響較大；此外，出價清單中有關服務、工程涵蓋范圍和與附表二、三相對的門檻價還有調整的空間以及附表二的附注中新增加關于附表二地方政府實體使用中央專項資金采購工程不適用GPA的例外，事實上，此項條款對實際的影響并不明確。

對國企出價的考慮

回顧中國在過去幾年不斷更新的出價清單不難發現，中國與包括美國、歐盟在內的其他GPA參加方主要分歧在于國企的出價范圍。就國企出價而言，筆者認為在未來GPA談判中，中國應重點考慮以下因素：一是在過去的經驗中，中國會通過新設項目法人的方式承建大型基礎設施項目，然而，依據GPA現行機制，即GPA不適用于受附表中采購機關控制但未被單獨列入附表中的獨立法人，使得這些未來新設的國企在現行GPA談判中無法一一列舉，同時造成這些項目很難被涵蓋。

二是GPA新文本中規定受規管的采購實體為商業轉賣或為用于生產產品、提供服務而進行的采購不受協議規范。值得注意的是，對于我國國企而言，其巨大部分的采購屬于這一范疇。

三是最近世貿組織上訴機構在加拿大可再生能源案中對貨物貿易協定GATT第III：8（a） 條中的“為政府目的”作出狹義解釋，即“為政府所用的或由政府為實現其公共職能而提供的”，上訴機構要求采購和政府職能間應有合理的關聯。而GPA新文本中對于所涵蓋采購的定義恰恰來自GATT第III：8（a）這項條款，同樣有“為政府目的”的要求。很難想象什么樣的國企采購能夠符合這一狹義解釋，這是由于大部分國有企業并不具備政府公共職能。

四是就當下經濟形勢而言，中國大量國企面臨著市場競爭，中國是否會像歐盟和日本那樣為面臨競爭壓力且列入附表三的國企做出豁免保留值得討論。去年底中國在提交的第六份GPA出價清單中，首次將農業發展銀行、中央國債登記結算有限責任公司以及中國郵政集團三家國企納入附表三，其中，中國郵政只包括與其基本郵政業務相關的采購。

五是中國國企目前并沒有被要求購買國貨，但實踐中其采購對外開放程度不一并有使用抵償條件和歧視外國供應商的例子。盡管中國在加入世貿組織時承諾國企采購只考慮商業因素，但個案分析顯示中國國企在采購過程中并非只考慮商業因素，國家工業政策目標例如國產化和自主創新也被一些國企在采購和選擇戰略供應商時加以考慮。

留給其他參加方的選擇

與此同時，對于中國在談判中的表現，中國的貿易伙伴們也面臨著選擇。其中的一個選擇是要求中國切實落實其入世承諾，就國企采購只考慮商業因素在相關法律法規（修改后的招投標法或國企采購條例）中進行明確規定，并據此糾正各國企內部采購規則中與其不符的規定。相應則不再堅持中國就國企采購在加入世貿組織政府采購協議中進行出價。只要此前所建議的國內采購制度改革能得以實施，國企采購的透明度和程序上的規范性必然會得到提高。在此基礎上，一個簡單的非歧視條款可能可以保障外國供應商能夠參與到國企的采購過程中。

然而這種選擇的缺陷也很明顯。首先，中國對國企采購的相關承諾與GPA所規定的國民待遇、最惠國待遇原則在力度上還存在差距。其次，其成功取決于中國國內國企采購制度改革的內容、深度和效果，目前對于中國的貿易伙伴來說還是未知數。最后，外國供應商的市場準入將不受GPA程序性規定的保障，例如用世貿組織官方語言發布采購信息，對技術規格和資格審查的要求，對供應商數據庫使用的要求以及供應商投訴機制等。

另一個選擇便是堅持中國將一些大型國企列入出價清單。這些企業在其相關行業有一定的支配地位，采購規模較大或內部采購規范已經得到了一定的發展，適用政府采購協議的難度相對較小。但是現有GPA參加方需要確保其附表三采購實體的采購規模相當以符合對等原則。

從中方的角度看，就大型央企出價的主要難點在于內部協調。一旦其采購受GPA規管，一方面可以吸引更多的外國供應商參與其采購有助于加強競爭、提高采購效益、防止腐敗和地方保護主義；另一方面這些企業需要根據GPA的規則修訂其采購規則和實踐，其利用采購（如戰略供應商的選擇）支持工業政策，如要求國產化、技術轉移等的余地將不可避免地受到限制。一個可能的解決方式是利用GPA新文本規定的過渡期措施，允許被出價的企業在過渡期內使用補償貿易措施、給予本國工業適當優惠/加分，過渡期的時間也不能太短。但是這需要通過談判得到GPA參加方的認可，筆者認為中方可以考慮將此作為就國企出價的先決條件。

事實上，中國加入GPA后，相當一部分國企采購是不受GPA規管的，然而，我們對國企采購所進行的規范不應受是否加入GPA的影響，而該從我國采購市場的自身需求出發。筆者建議，在未來的談判中，中國可以加入GPA為契機將更多的國企列入附表三，使國企采購納入GPA的系統性規管框架之中，對于改善國企采購目前所面臨的一系列問題，包括在采購信息的規范以及爭端解決的投訴處理等方面使國企采購與國際規則接軌，對于我國政府采購發展而言有著深遠的意義。

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去年12月，中國為加入GPA提交的第5份修改出價，相較之前的出價有哪些改進？

最新提交的修改出價中所體現的變化集中在以下幾方面：一是中方進一步擴大了實體出價的范圍，中央政府實體新增京外下屬行政機構，增加了山西、黑龍江、安徽、江西、海南5個省份，新列入5所在京院校、3家專科醫院、3個文化場館以及3家國有企業；二是中方提出的最終門檻價降至參加方出價水平，門檻價過渡期由4年縮短至2年，過渡期的門檻價做了大幅下調，過渡期結束后的門檻價降至參加方水平；三是中方新增加采購項目，將工程項目全部列入出價，服務項目增加了廢物處理1中類和城市規劃等4小類；四是中方調整了例外情形。

對于中國提交的修改出價，歐盟最關注哪些內容？

歐委會內部市場與服務總司公共采購國際處處長讓·伊夫穆勒：去年12月，中國為加入GPA提交了第6份出價清單，歐盟非常歡迎中國在最新提交的出價清單中所取得的巨大進展，我們也看到了在修改后的清單中，中央政府實體范圍得到了進一步擴大，中國大幅降低了門檻價，這與GPA門檻價有著趨同的趨勢，中國對此所作的努力，對歐盟以及GPA其他締約方來說是非常鼓舞的。

在未來談判中，歐盟將重點關注國企采購納入清單的范圍，同時，中國在出價清單中的例外條款，尤其在免責與豁免條款上仍存有許多不確定性。歐盟方面會密切關注中國服務行業出價是否會有進一步改進空間以及國有企業的涵蓋范圍，希望中國能在出價中繼續擴大中央實體的覆蓋范圍，并在一些保留條款上更具有確定性。未來，歐盟及其他GPA締約方將繼續以建設性的態度與中國進行溝通，期待中國能盡快加入GPA，在公共采購國際舞臺上發揮更重要的作用。

（朱穎編譯）

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