楊蔚林:公共采購不等于政府采購

編者按：

針對日前中國歐盟商會發布的《中國的公共采購：歐盟企業在中國參與公共采購合同競標的經驗》的報告，有業內專家向本報投稿，進行評析和回應，現摘編如下，以饗讀者。

中國歐盟商會于4月20日發布了《中國的公共采購：歐盟企業在中國參與公共采購合同競標的經驗》（以下簡稱“報告”），針對我國的政府采購制度提出了問題與相應的建議。作者特撰寫本文予以解讀和分析。

報告主要針對我國政府采購市場的開放程度

報告采用了公共采購的概念，筆者認為其目的是擴大我國現行的政府采購制度的適用范圍，具體包括經濟、法律2個方面。

政府采購在宏觀經濟學的地位，主要是因其具有巨大的市場經濟規模，從而導致國家對其予以規制，進而形成的特殊制度。簡言之，國內生產總值（GDP）是由消費、投資、政府購買和凈出口等4個部分組成的，其中投資是指用于資本設備、存貨和建筑物購買的支出，而政府購買是指政府用于物品和勞務的支出。

區分這2個領域的標準在于其各自制度目標的不同。政府購買強調的是主體，即各級行政機關，其購買的內容是基于其公務活動需要所必須的物品和勞務，其性質屬于消費類的項目，因此，這一概念包含的采購行為屬于我國《政府采購法》所調整的范圍。

而投資則強調的是客體，即投資對象。就我國的國情而言，既包括性質上屬于公法人的事業單位為了公益的需要而進行的公益性項目，如醫院、學校，也包括性質上屬于私法人的各類公司為了滿足公用的需要，對諸如公路、鐵路進行的建設項目，即基礎設施項下的工程采購。由于其性質屬于國家的投資活動，因此在我國由《招標投標法》調整。

按照經濟學的原理，可以對市場大體分為2類，其一是由全體國民作為購買主體的普通貿易市場，其二是以政府機關為主體的特殊市場，即政府采購市場。因此，報告采用歐盟的公共采購概念必然導致政府采購制度范圍的擴大，即包括我國國有、國控企業為主體的采購行為。但是應當注意的是，正是由于政府采購的特殊性，各國一般均對其采取保護與監管的態度，這也就是為什么世貿組織自產生之日起，就力圖將其納入調整范圍而未遂的根本原因，也是目前雖然已經將其納入，但是仍然屬于其附件下的子協議，且需要反復談判的根本原因。

報告的所有建議，主要是針對我國政府采購市場的開放程度，具體表現在政府采購法律制度中所調整的主體、客體的范圍大小。報告認為，應當盡可能地將所有行政機關、事業單位，以及受公法人資助、管理、許可的經濟實體納入政府采購的范圍，而針對采購客體，報告認為應當兩法合并，將目前適用于《招標投標法》的工程建設項目納入到《政府采購法》之中。
報告更關注工程采購和國有企業

報告更加關注的是我國未來政府采購市場中的基礎設施投資項目，即工程采購，建議將我國的《招標投標法》與《政府采購法》合并；報告內容主要針對的是國有企業。

筆者認為，報告建議的目的是要求我國對其要求參照予以改進，其中最主要的就是兩法合并問題。實際上兩法是否必須合并，以及未來如何合并，這完全是一國的內部事務，屬于主權管轄范圍之內的事項，其中不僅涉及立法層面的工作，而且還包括行政職權方面的協調和調整。所以，真正解決這一問題的途徑，應當是考慮如何按照有關國際協議的原則要求，進一步理順現行法律、法規的關系，形成比較完善的制度，而要達到這一要求，妥善處理兩法的關系，自然需要認真商討、實踐，而這絕非一時一日之功能夠完成的。

結論：中歐雙邊談判中難以回避的要點

筆者認為，報告客觀上構成了一種談判策略，其思路是正面直接提出要求，如若沒有回應，或者與其要求相距甚遠，則進一步求助其官方機構，從而形成內外呼應，講求事實與要求之間的聯系。所以，盡管我國尚未加入世貿組織的《政府采購協定》，并不承擔該協定的具體義務。但是如若我國消極對待，則難免與人以理屈的印象，形成聲勢上的缺失。（作者系西北政法大學歐洲法研究中心主任）