《條例》的這些立法依據你知道嗎？

《<條例>釋義》摘編

開欄的話：于今年6月出版的《<中華人民共和國政府采購法實施條例>釋義》，對《條例》條文逐條進行了詳細、權威、深入、精確的解讀。自此，政府采購從業者的案頭也終于有了本權威“說明書”。為推動《條例》的學習和落實，確保其各項規定落到實處，本版特辟專欄，對《釋義》中的重點內容予以呈現，以饗讀者。

《條例》的這些立法依據你知道嗎？

第一條 [立法依據]

根據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法），制定本條例。[釋義]本條明確了立法依據。

一、政府采購制度在發揮重要作用的同時也存在急需完善和解決的問題

政府采購制度是公共財政管理的重要內容，也是政府調控經濟的有效手段。作為引領公共財政支出管理改革的“三駕馬車”之一，我國的政府采購制度在推進社會主義市場經濟體制和公共財政體制建設的歷史背景下應運而生。2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），自2003年1月1日起施行。十多年來，《政府采購法》在規范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、促進廉政建設等方面，發揮了重要作用。主要表現在：一是政府采購的范圍和規模不斷擴大。實施范圍從貨物類采購向工程類、服務類采購擴展，從傳統的通用類貨物服務向專業新型貨物服務擴展，從滿足機關單位辦公需要向為社會提供公共服務擴展。全國政府采購規模由2002年的1009億元上升到2013年的16381億元，占財政支出的比重也相應由4.6%提高到11.7%。二是政府采購法律制度體系不斷健全。目前我國已初步形成了以《政府采購法》為統領、以部門規章為依托的政府采購法律制度框架，涵蓋了體制機制、執行操作、基礎管理及監督處罰等各個方面的內容。依據公開、公平、公正、誠實信用原則架構的政府采購制度，改變了傳統的政府部門自由隨意采購的局面，確立了依法采購的市場規制，有效規范了政府支出行為和政府采購市場交易秩序，奠定了政府采購市場良性發展的基石。三是政府采購管理體制機制不斷完善。基本建立了“管采分離、機構分設、政事分開、相互制約”的工作機制，確立了以公開招標方式為主、集中和分散組織形式相結合的采購格局，促進了統一規范、有序競爭并對外開放的政府采購市場逐步形成。2013年全國采購規模中公開招標占比83.3%，政府集中采購占比65.6％。四是政府采購政策成效不斷顯現。政府采購政策的實踐，豐富了財政調控的方式和手段，促進了產業政策落實，顯示出其作為宏觀調控手段的重要作用。以政府采購促進中小企業發展為例，2013年，全國政府采購合同授予中小企業的總采購額為12454億元，占采購總規模的76%，其中，授予小微企業的采購額為5765.3億元，占授予中小企業總采購額的46.3%。五是政府采購開放談判穩步推進。在我國加快融入全球經濟一體化并從中受益的背景下，為了履行加入世界貿易組織（WTO）承諾，2007年底我國向世界貿易組織提交了加入《政府采購協定》（GPA）申請書和初步出價，啟動了加入談判工作。目前，已提交了6份出價，按時履行了我國各項承諾，實現了預定的談判工作目標。與此同時，積極應對中美、中歐高層對話機制下政府采購議題談判，參與我國與有關國家或地區自貿區協定、亞太經濟合作組織（APEC）、經濟合作與發展組織（OECD）等雙邊和多邊機制下的政府采購磋商和交流。

政府采購制度的建設完善是個長期的過程，特別是與我國推動國家治理體系現代化要求及國際上成熟的政府采購制度相比，我國的政府采購制度還有很大差距。政府采購無論是在結果評價上還是在活動的規范上，都尚未達到制度的預期目標。主要體現在“規范”與“效率”目標遠未實現、高價采購與低價惡性競爭的現象并存、監管需要與監管方式不匹配、統一的采購扶持政策不落實與地方、行業保護主義現象交織等方面，特別是近年來媒體反映的“豪華采購”“高價采購”、質量不高、效率低下等問題，引起社會對政府采購制度的質疑。這些問題如果不能得到有效解決，將直接影響政府采購事業的進一步健康發展；同時，我國正在進行的加入《政府采購協定》的談判工作，也需要從制度層面予以策應。

因此，在政府采購的實踐日益充分、政府采購改革深入推進的大背景下，認真總結實踐經驗，出臺《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》），細化法律規定，充實完善有關制度規定，是非常必要的。

二、《條例》在政府采購體制機制上的完善和創新

總結政府采購制度實施十多年來的經驗，針對政府采購實踐中存在的問題，適應我國現階段經濟社會全面發展新的需要，《條例》將目前實踐中比較成熟的制度政策整理歸納，并借鑒國際上一些國家的普遍做法，從以下幾個方面進行了完善和創新：

（一）完善政府采購市場機制

政府采購從根本上講是市場交易行為，其制度的基本功能是保證公平交易。而《政府采購法》制定時，正是我國政府采購制度改革與實踐的起步階段，起草時主要借鑒了聯合國《貨物、工程和服務采購示范法》（于2014年正式修改為《公共采購示范法》），突出了“陽光法”和“開放法”的立法思想，卻淡化了采購目標“保障法”的制度特點。體現在法律內容上，就是重點對采購程序和競爭要求作了規定，而對需求標準及評審規則缺乏基本規范，這是導致目前采購市場諸多問題的重要制度原因。黨的十八屆三中全會決定，提出了“要推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”的市場機制建設目標，并指明了市場規則的核心作用。《條例》對政府采購市場規則作了重要彌補與細化。一是明確了采購需求在采購報價競爭中的基礎性作用。二是規定了評審規則的基本要求。三是強化了采購評審與采購合同的對應關系。在此基礎上，《條例》細化規定了政府采購當事人及其他有關人員在采購需求、評審、合同、履約等各環節的權利和義務，大大促進了政府采購法律體系內容與形式、指導思想與內在邏輯的更好統一，以實現政府采購的良法善治。

（二）提高政府采購的透明度

《政府采購法》之所以稱為“陽光法”，就是對采購活動有相當高的透明度要求。但在目前的實踐中，采購人、采購代理機構往往通過隱瞞政府采購信息、改變采購方式、不按采購文件確定的事項簽訂采購合同等手段，達到虛假采購或者讓內定供應商中標、成交的目的。針對此類問題，為防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購公平、公正，《條例》對《政府采購法》第十一條規定作了全面細化：一是將采購全過程的信息公開，包括采購項目信息、采購文件、中標成交結果、政府采購合同、投訴處理結果等；二是對信息公開的具體內容作出了細化規定，如項目信息應包括采購項目預算、中標成交結果的各項具體內容：除涉及國家秘密或商業秘密內容外的合同內容公開等；三是增加了推動政府職能轉變的公開事項，如限制行政權力濫用的達到公開招標數額標準的單一來源采購公示，推動服務型政府建設的公共服務需求標準及履約驗收情況公開等。

（三）強化政府采購的政策功能

政府采購使用的是財政性資金，發揮政府采購政策的導向作用是各國法律制度的普遍做法。我國《政府采購法》也對政府采購支持節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展及支持本國產品等作了規定，但在采購方式及采購程序的規定中并無相應制度設計，導致實踐中政府采購的政策功能發揮不夠充分，削弱了對國家經濟和社會發展目標的支持作用。對此，《條例》擴展了政府采購政策的相關規定：一是細化了制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等實現政府采購政策的具體措施，明確了因實施采購政策而改變采購方式的法律依據；二是規定了采購人、采購代理機構執行采購政策的法律義務；三是明確了政府采購政策的實施范圍，對政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務應當執行政府采購政策作出規定；四是明確了統一制定采購政策的主體，防止因采購政策濫用而阻礙統一規范、有序競爭的政府采購市場的形成。通過這些規定，使政府采購政策更好地成為國家宏觀調控的手段。

（四）與中央推進政府職能轉變要求銜接

《政府采購法》既是采購市場管理法，也是政府職能轉變促進法。與中央推進政府職能轉變相適應，除加大信息公開力度外，《條例》還明確了以下幾個方面：一是按照國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發【2013】96號）加大政府購買服務相關要求，將政府向社會公眾提供的公共服務明確納入《政府采購法》規范范圍，并對公共服務項目采購的社會公眾參與作出了細化規定。二是按黨的十八屆三中全會決定“政府應加強發展戰略、規劃、政策、標準的制定和實施”要求，規定了對采購人在需求標準制訂及需求內部控制制度建設方面的主體責任。三是按照國家簡政放權、轉變監管方式的要求，推進采購監管方式改革，強化了信息公開、爭議處理、結果評價管理要求，減少行政審批，簡化工作程序，充分利用市場的力量及市場經濟相適應的監管方式來解決政府采購中的問題。

（五）推進政府采購專業化發展

西方國家的政府采購在200多年的發展歷程中，逐漸形成了較為完善的制度體系，從業人員也都具有比較高的專業化水平，美國等國家還推行了采購官制度。目前，我國政府采購代理機構6000多家，從業人員約6萬多人，其他還有數十萬的政府采購監管部門、預算單位工作人員及評審專家。但從采購業務開展情況看，從業人員在需求調查、成本測算、合同擬定、評審談判、履約風險防控等領域的水平還不高，特別是一些新的公共服務采購，如政府和社會資本合作（PPP）模式等改革工作剛剛起步，采購專業化能力不足問題日益突出。針對這些問題，《條例》明確了推動采購專業化的發展方向：一是規定了采購需求的完整性、明確性、合規性要求及采購人、采購代理機構相應的法律責任；二是對政府采購代理機構，特別是集中采購機構執業水平的考核作出了規定；三是對采購監管部門明確了制定招標文件標準文本、政府采購合同標準文本的主體責任。此外，還對專家參與需求制訂，檢測機構參與驗收等作了明確規定。

三、《條例》嚴格依據《政府采購法》制定

《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第88條規定，法律的效力高于行政法規。《條例》是《政府采購法》的配套行政法規，其制定依據是《政府采購法》。因此，《條例》在制定過程中，始終嚴格遵循上位法，特別是《政府采購法》的規定。例如，關于競爭性談判和詢價采購方式的具體程序，有地方和網民反映可操作性不強，與實踐中的做法也不符。但《政府采購法》對非招標采購程序已有明確規定，故《條例》對此未作修訂，只是對部門程序細節及《政府采購法》未明確的專家來源作了符合實踐要求的規定。

在嚴格遵守《政府采購法》的同時，《條例》也注意與《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）及其實施條例、《中華人民共和國招投標法》（以下簡稱《招標投標法》）及其實施條例、《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）等法律、行政法規做好銜接。例如，《條例》有關財政性資金的含義、政府采購預算的規定與新《預算法》相銜接；第二條有關政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務的界定與《招標投標法》第三條相銜接，并與《中華人民共和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招標投標法實施條例》）第二條第二款表述完全一致；關于政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務執行政府采購政策的規定與《招標投標法實施條例》第四條第三款保持一致；關于政府采購貨物、服務的招標投標的程序性規定，與《招標投標法》及其實施條例相銜接；關于合同簽訂、履約驗收、民事責任的規定與《合同法》相銜接。

在此基礎上，《條例》進一步細化了《政府采購法》的規定，增強了可操作性。規定了采購人、采購代理機構和供應商從事采購活動應當履行的基本義務和禁止從事的活動，規范采購人正確選擇采購方式，進一步界定了非招標采購方式的適用情形，細化了招標采購程序和非招標采購程序，規定了評標方法、評審專家的抽取方式和義務，保障供應商依法維護自身權益的同時防止濫用投訴權，補充設定了多種違法行為的法律責任。

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