難民危機下的公共采購之道——歐委會關于難民支援措施公共采購規則方面的溝通文件

難民危機考驗歐盟公共采購

編者按：

如今，歐盟面臨著空前的難民潮，歐委會于本月9日提出了一整套有助于應對難民危機的提案，其中就包括關于難民支援措施公共采購規則方面的溝通文件，旨在為成員國內部公共采購部門應對難民危機而進行的相關項目采購提供整體視野。歐盟是如何應對危機下的公共采購？其做法對我國應急采購有哪些有益借鑒？

難民危機下的公共采購之道

——歐委會關于難民支援措施公共采購規則方面的溝通文件

“歐盟成員國必須充分及時地滿足難民尋求住所、供給與服務等最為迫切的需求。今天的溝通文件為國家、區域和地方政府在確保遵守歐盟法律的同時以簡單、快捷、非官僚的方式采購這些服務提供了指導。”歐盟委員會主席讓-克洛德·容克在近日公布的整套有助于應對難民危機的提案中表示。

據了解，這項提案將有助于應對目前歐盟成員國及鄰國所面臨的難民危機，并解決造成人們在歐洲尋求避難的根源問題。根據其中的關于難民支援措施公共采購規則方面的溝通文件，成員國有責任在第一時間為難民提供基礎設施（住房）、物資與服務。歐盟公共采購規則為這一切的實現提供了保障，包括現行的《關于協調公共工程、貨物和服務采購程序的指令》（2004/18/EC）以及新出臺的《歐盟公共合同指令》（2014/24/EU，該指令于2016年4月18日對舊指令進行替換，目前僅適用于部分成員國）。

歐委會表示，此次為應對難民危機出臺的溝通文件，其內容主要基于現行指令2004/18/EC，且并不再多設任何條款，文件僅反映歐委會對公共采購指令與歐洲法院案例法條款的理解。

哪些項目適用歐盟公共采購？

◆ 基礎設施類

對于涌入歐洲，且無家可歸的難民們來說，住宿通常是其最為迫切需要解決的難題。對于歐盟成員國公共采購部門來說，他們可以通過租賃、對現有住所進行翻新改造的方式為難民提供住宿等基礎設施，而無須大興土木重新建設。根據現行指令2004/18/EC規定，租賃現有住所并不屬于公共采購規則適用范圍。因此，公共部門在為難民提供安置場所時，可不通過公共采購程序而直接在市場上進行租賃，或對現有公共基礎設施進行整合，如軍營、學校及運動場所等。

當公共部門選擇對現有場所進行翻新改造的，則適用于歐盟公共采購規則。其中，建筑、翻修及適應性項目的采購必須大于或等于現行的5186000歐元限額標準，項目適用于指令2004/18/EC，這一門檻也同時適用于任何功能獨立的項目。例如，一個城市在計劃實施幾個不同的住房計劃時，一般需要單獨計算每個方案的具體價值，從而決定項目是否達到這一限額標準。根據指令規定，各采購部門不得細分項目，從而規避公共采購程序。

公共部門在進行與應對難民危機相關的采購項目時，對于工程類項目限額標準以下的項目，則適用于各國的國家法律。由于歐盟的相關法規在公共采購領域上始終堅持包括非歧視、平等對待及透明度原則，因此，歐委會要求各國在具體的工程類采購項目招標方面對跨國供應商保持開放態度。

◆ 物資供應類

隨著大量難民繼續涌入歐洲，歐盟各成員國政府需要及時為其提供包括帳篷、容器、衣物、毛毯、床及食物等在內的大批物資。

值得注意的是，由采購人授予的全部供應合同需適用于現行指令2004/18/EC，并保證采購項目價值大于或等于134000歐元或207000歐元這兩個限額標準，限額標準的確定取決于采購部門的屬性。低于限額標準的貨物類采購項目，則適用于各國的國家法律。

◆ 服務類

除了應急住所與物資，抵達歐洲的難民們還需要大量的服務，這意味著成員國公共部門還需為其提供清潔、衛生、餐飲及安全類服務，或對這些服務進行采購。值得注意的是，與之相關的服務類合同所遵循的現行指令2004/18/EC與新指令2014/24/EU，其內容在本質上是不同的。

現行指令2004/18/EC將服務類合同分為兩類，A 類服務（優先服務）必須嚴格按照指令執行，而包括交通、法律、教育、安全、文化等服務項目在內的B類服務（剩余服務）則只需遵守非歧視和透明度原則，無須在歐盟官方公報上發布公告。對于公共交通、清潔服務等難民需要的服務，由于未在指令中的A類服務里明確列出，因此，相關機構只需在事后確定采購透明度及是否按規定設置技術參數等。

新指令2014/24/EU由于消除了A、B類服務合同間的差異，原則上適用于所有服務。同時，新指令還為社會與其他特定服務設置了一種“輕制度”。包括法律、教育及社會關懷類等專業服務都屬于輕制度范疇，當合同價值超過75萬歐元時，這些服務項目將適用限制性程序要求。在為難民提供的服務中，適用于輕制度的采購項目包括餐飲、健康與社會服務等。當然，也有一些完全在新指令2014/24/EU適用范疇外的服務，如緊急救援及救護服務等。

如何選擇采購程序并確定期限？

對于指令適用范圍外的采購，采購人可按規定選擇合同授予方式，包括公開程序和限制性程序。在公開程序中，接收投標書的最低期限是自招標文件發出之日起52天，當然，電子化采購可將這一期限縮短至40天。在限制性程序中，接收供應商投標申請的最低期限是自招標文件發出之日起37天，受邀供應商回應時間是自邀請發出之日起40天，當然，電子化采購的運用可將這些期限分別縮短至30天與35天。

然而，新指令2014/24/EU縮減了這兩種采購方式的程序期限，其中，公開程序中接收標書的最低期限為35天，限制性程序中，接收供應商投標申請與受邀供應商的回應時間均為30天。

◆緊急采購

對于在應對難民問題上有緊急采購需求的，指令在一定程度上縮短了最后的期限時間。如當采購人選擇“加速限制性程序”，接收供應商投標申請與受邀供應商回應時間將分別縮短至15天與10天，并同時加快了合同授予程序的進程。新指令2014/24/EU在保留“加速限制性程序”的基礎上，又引入了一種全新的“加速公開程序”，接收標書的最后期限可減少至15天。

即便采購人在選擇使用“加速限制性程序”時，仍要盡可能地保證采購的平等與透明度，在一些緊急情況中也要盡力保持采購過程有一定競爭性。在一些實踐案例中，使用“加速限制性程序”與新指令2014/24/EU中的“加速公開程序”在緊急情況下進行采購，收獲到非常好的效果。

謹慎使用“不含公告的談判程序”

“不含公告的談判程序”是歐盟為成員國公共采購部門在緊急情況下應對難民危機進行相關采購時提供的一種額外工具。

“因為相關采購人無法預見的事件造成的異常緊急情形，從而不可能遵守公開程序、限制性程序和附加招標文件公告的談判程序的期限，只有在非常緊急地狀況下，才能在未經發布招標公告的情形下開展談判程序。同時，不可預見的緊急情況導致的采購例外并不歸因于采購人。”現行指令2004/18/EC中明確了這一程序的適用條件。

當然，公共部門需要仔細權衡他們所遇到的緊急情況是否符合“不含公告的談判程序”適用條件，并且在一份單獨報告中對選擇這種采購方式的原因加以證明。歐委會強調，成員國不得回避公開程序而直接進入不含公告的談判程序。歐委會要求每一份證明確有必要選擇“不含公告的談判程序”的單獨報告中，均需滿足以下條件。

◆“事件的發生并不歸因于采購人”

如今，在歐盟境內的許多國家，難民數量在短時期內大幅增加，致使采購人不可能也無法提前預知難民涌入的確切數量，并基于這些數據推算出相關的采購規模。

同樣，對于任何一個城市來說，為難民提供多大規模的住宿、物資與服務是無法精確計算的。因此，成員國無須對此類項目的采購進行提前計劃，而可將此類采購直接視作不可預見性的采購項目。

◆“由于情況緊急，無法按正常程序中的期限規定進行采購。”

毋庸置疑的是，成員國需要充分且及時地滿足難民尋求住所、供給和服務等最為迫切的需求。如果采購中遇到期限較短，甚至無法選擇“加速限制性程序”或者新指令2014/24/EU中提及的“加速公開程序”時，則需根據具體案例對采購方式進行評估。根據歐洲法院的解釋，若緊急事件確有發生，及時滿足采購需求將被放在第一位。

◆“不可預見事件的因果關系與極端事件的緊迫性。”

對于受“難民潮”影響的成員國來說，由于需要在極短時間內滿足大量難民抵達歐洲后最為迫切的需求，難民數量的不斷增長與需及時且充分地滿足其需求，互為因果聯系。

◆“在此情況下，完全有必要選擇這一采購方式”

無公告的談判程序可以實現“充分且及時滿足采購需求”這一條件。然而，這種采購方式只能用于過渡期，直到成員國最終找到更為穩定的解決方案，如可按正常程序授予的供應與服務框架合同等。

（朱穎/編譯）

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