標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：深化改革的引擎

編者按:

財(cái)政部2011年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)將標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)科學(xué)化、精細(xì)化管理的突破口提出來(lái)，借著這股“東風(fēng)”，政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)即將迎來(lái)新的契機(jī)。在政府采購(gòu)步入改革的關(guān)鍵時(shí)期，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是否可以成為深化改革的引擎、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)該如何推進(jìn)等成為政府采購(gòu)業(yè)界備受關(guān)注的行業(yè)話題。本報(bào)特別策劃“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)步入解碼時(shí)代”專題，敬請(qǐng)關(guān)注。

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：深化改革的引擎

易舟

當(dāng)前，政府采購(gòu)已步入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，在改革的路徑和手段上存在著多種選擇。其中，標(biāo)準(zhǔn)化命題為業(yè)界提供了一種思路。

什么是標(biāo)準(zhǔn)化？對(duì)于這一問(wèn)題，不同的人可能有不同的認(rèn)識(shí)和判斷，其中引起最多討論的是標(biāo)準(zhǔn)化和法制化、規(guī)范化的異同。筆者認(rèn)為，三者之間的關(guān)系，恰恰是標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵所在。

不妨以生產(chǎn)一個(gè)鐘表為例，法制化要做的事情是規(guī)定鐘表必須是質(zhì)量合格的，規(guī)范化要做的一般是規(guī)定鐘表生產(chǎn)必須依據(jù)怎樣的流程，而標(biāo)準(zhǔn)化則要求規(guī)定每一個(gè)齒輪、發(fā)條的生產(chǎn)都應(yīng)該符合什么樣的指標(biāo)。因此，依次可以大致界定，三者雖然都是基于同一目標(biāo)，但是側(cè)重點(diǎn)不同。從效力等級(jí)上看，法制化最高，規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化次之；但從控制的細(xì)化程度上看，無(wú)疑標(biāo)準(zhǔn)化最高，法制化、規(guī)范化次之。換言之，標(biāo)準(zhǔn)化是更細(xì)層面的法制化、規(guī)范化。

雖然大致可以這樣區(qū)分，但是法制化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化之間并非完全割裂，而是相互促進(jìn)和銜接的關(guān)系。從國(guó)際政府采購(gòu)的發(fā)展軌跡來(lái)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的政府采購(gòu)制度大多經(jīng)歷了這樣的發(fā)展歷程：第一階段構(gòu)建政府采購(gòu)基本的法規(guī)制度，即完成法制化；在此基礎(chǔ)上，第二階段強(qiáng)化對(duì)采購(gòu)流程和相關(guān)程序、文本的約束，形成執(zhí)行和操作指南，即促進(jìn)規(guī)范化；第三階段針對(duì)實(shí)踐中潛在的各類問(wèn)題，在經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上形成某項(xiàng)活動(dòng)最大程度的細(xì)化控制標(biāo)準(zhǔn)，即標(biāo)準(zhǔn)化。但值得強(qiáng)調(diào)的是，規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不完全是時(shí)間的先后關(guān)系，在某些方面可能是交錯(cuò)進(jìn)行的過(guò)程，而且部分成熟可行的標(biāo)準(zhǔn)最終被吸收到政府采購(gòu)法律之中。可見(jiàn)，法制化是規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的前提和基礎(chǔ)，而發(fā)展到一定程度的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，其最高表現(xiàn)形式則是法制形式。

那么，這種理論上的探究和西方政府采購(gòu)制度發(fā)展的經(jīng)歷，對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)政府采購(gòu)制度的發(fā)展又有怎樣的現(xiàn)實(shí)啟示？標(biāo)準(zhǔn)化是否可以成為深化政府采購(gòu)改革的引擎？

我們不妨嘗試從實(shí)踐需求的角度作出回答。

從采購(gòu)對(duì)象角度來(lái)看，“天價(jià)采購(gòu)”事件曾一度是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。為什么會(huì)發(fā)生這類事件？一個(gè)重要原因是采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)的缺失，對(duì)于采購(gòu)人該買什么價(jià)位、什么規(guī)格的產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，甚至連某項(xiàng)品目的名稱也難以統(tǒng)一，導(dǎo)致采購(gòu)難以約束，也便有了“別人生病，政府采購(gòu)吃藥”的尷尬。

從采購(gòu)監(jiān)管的角度來(lái)看，一個(gè)完善的監(jiān)管體系必然是貫穿采購(gòu)全程，涵蓋各方當(dāng)事人的標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管體系。但目前個(gè)別地區(qū)監(jiān)管力度不夠、監(jiān)管手段不足、個(gè)別環(huán)節(jié)監(jiān)管薄弱的現(xiàn)象依然存在。

從采購(gòu)操作和執(zhí)行的角度來(lái)看，我國(guó)政府采購(gòu)制度改革重心已由初創(chuàng)時(shí)期的擴(kuò)面增量、建章立制轉(zhuǎn)向現(xiàn)階段的基礎(chǔ)規(guī)范和程序控制，在效率和規(guī)范的雙重目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，程序優(yōu)化和流程再造依然有著巨大的空間。以最為基本的招投標(biāo)文件格式為例，目前很多地區(qū)都沒(méi)有統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的范本，使后期隱藏著風(fēng)險(xiǎn)因素。

從采購(gòu)評(píng)價(jià)的角度來(lái)看，采購(gòu)結(jié)果的評(píng)價(jià)機(jī)制缺失是我國(guó)政府采購(gòu)的軟肋之一，而導(dǎo)致這一缺失的重要原因是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以界定。但隨著預(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)，政府采購(gòu)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題勢(shì)必從實(shí)踐層面進(jìn)行破題。

而解決這些實(shí)踐中突出的問(wèn)題，恰恰涉及了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的幾個(gè)層面，即采購(gòu)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)程序標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)文本標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)化的問(wèn)題。而且，筆者認(rèn)為，目前進(jìn)行系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的時(shí)機(jī)已悄然成熟。

首先，十余年的政府采購(gòu)改革為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了實(shí)踐積累，有些成熟的管理和操作經(jīng)驗(yàn)足以形成共同的和重復(fù)使用的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，我國(guó)已初步形成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的法制基礎(chǔ)。以《政府采購(gòu)法》為核心的法律制度框架體系已初步形成，這為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了基本的制度保障。

再其次，地方的試點(diǎn)為這項(xiàng)工作提供了可借鑒的模式和經(jīng)驗(yàn)。

最后，財(cái)政部2011年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)將標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)科學(xué)化、精細(xì)化管理的突破口提出來(lái)，形成了一股標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的“東風(fēng)”，也將為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供有力的契機(jī)。

標(biāo)準(zhǔn)化盡管不是萬(wàn)能之匙，但可以預(yù)見(jiàn)，以標(biāo)準(zhǔn)化作為引擎之一的政府采購(gòu)改革將成為“十二五”時(shí)期一道亮麗的風(fēng)景。