那些藏于采購生命周期中的細節(jié)（下）

·解析世界銀行《公共采購基準研究2016》·

世界銀行針對77個國家與地區(qū)采購系統(tǒng)進行評價分析后發(fā)布的《公共采購基準研究2016》有哪些“亮點”

那些藏于采購生命周期中的細節(jié)（下）

無論哪個經(jīng)濟體在撰寫采購改革計劃時，都會將建立完善的投訴機制擺在重要位置。在過去的幾十年前，對于許多國家來說，解決供應(yīng)商與政府間的紛爭常常需要大費周章，究其原因，也許是因為這些國家能夠接受投訴的獨立監(jiān)管機構(gòu)，也許是司法機構(gòu)的不作為或是立法系統(tǒng)并未涉及相關(guān)投訴機制的建立。在那時，供應(yīng)商很難通過法院來解決與政府間的糾紛，這大大打擊了他們與政府做生意的積極性。

過去這些年，我們可以看到政府采購改革在全世界的密集發(fā)生。1995年，波蘭在進行公共采購改革時便引入了投訴機制，隨后不斷擴大監(jiān)管機構(gòu)數(shù)量。2011年，肯尼亞也在公共采購改革中創(chuàng)建了投訴審查與上訴委員會，并很快將其余的管理審查委員會加以合并，以便全面地解決政府采購中的投訴事宜。而這一切的發(fā)生，不斷為供應(yīng)商對采購程序與采購人的監(jiān)督提供可能，同時也讓采購系統(tǒng)變得更加透明。

能夠讓企業(yè)對公共采購系統(tǒng)更加信任，同時鼓勵他們積極參與公共合同的競爭，意味著政府能購買到價格更具競爭力的貨物與服務(wù)，同時競爭也會大大削減供應(yīng)商串標(biāo)的可能性。當(dāng)然，糾紛的解決最好能夠及時有效，事實上，若質(zhì)疑投訴期過于冗長，無疑會增加政府與供應(yīng)商雙方的成本。若在權(quán)責(zé)不清晰且復(fù)雜的程序下進行長時間的審查，會在無形中阻止大量潛在供應(yīng)商，特別是中小企業(yè)參加政府采購。

在一些國家，質(zhì)疑投訴審查機制是獨立于采購程序之外的，而無論出于何種目標(biāo)建立的爭端解決機制難免會產(chǎn)生內(nèi)部沖突。比如，決策者若想讓這一機制管理完善且施行過程合規(guī)恰當(dāng)，就無法避免成本的增加并容易延長最終公布結(jié)果的時間；而對于那些過分追求效率的政府，就不得不壓縮爭議解決時限。世界銀行在其發(fā)布的《公共采購基準研究2016》中，針對77個經(jīng)濟體投訴與報告機制中的三個領(lǐng)域進行了調(diào)查研究：包括投訴與報告機制的實用性，第一層與第二層審查程序。

投訴與報告機制的實用性

在約旦首都阿曼繁華的市中心找到一部還能勉強使用的公共電話并不容易，當(dāng)然，安曼政府也注意到了這個問題，他們計劃采購一批移動電話充電裝置并對此發(fā)布了中標(biāo)信息。當(dāng)?shù)匾患覍ｉT提供移動充電裝置的供應(yīng)商得知這一消息后便立刻準備競標(biāo)，但這家企業(yè)的法律顧問偶然發(fā)現(xiàn)項目評審委員會中的一名成員Kamal先生居然是競爭對手公司主要股東的姐夫，這不得不讓他們懷疑，如果Kamal先生參與項目的評審環(huán)節(jié)，也許會影響到標(biāo)的公平性。但當(dāng)他們想對此發(fā)起投訴質(zhì)疑時，卻不免心生疑問：他們可以在哪里找到政府采購爭端解決機制的相關(guān)信息？這些信息可以免費且方便的獲得嗎？法律會讓Kamal先生對相關(guān)利益進行解釋并回避評審環(huán)節(jié)嗎？

為增加透明度，供應(yīng)商有必要提前知曉他們所要提供的證據(jù)及投訴的門道。事實上，政府部門若將投訴質(zhì)疑環(huán)節(jié)中供應(yīng)商需要提交的文件與相關(guān)流程信息公布在網(wǎng)站上，會大幅減少雙方的交易成本。對于一個國家來說，真正健全的投訴與報告機制會為投訴方提供多種爭端解決渠道，當(dāng)投訴方認為案件不適合又采購實體處理時，也可申請由其他獨立審查機構(gòu)處理。在世行的調(diào)查中，僅有少數(shù)經(jīng)濟體僅提供一種監(jiān)管渠道，大多數(shù)經(jīng)濟體的投訴方都會有多種選擇：比如在波蘭，企業(yè)可以向國家上訴法庭進行申訴；在愛爾蘭，投訴方可向最高法院申訴。盡管有多種申訴渠道選擇，一些投訴方還是會首先選擇向采購實體發(fā)出質(zhì)疑。在烏克蘭，投訴方通常會向投訴審查/反壟斷委員會提請申訴，但企業(yè)也許只是向采購實體申訴；美國有三個處理此類質(zhì)疑投訴的渠道，包括采購機構(gòu)可直接處理投訴案件、聯(lián)邦政府責(zé)任辦公室（大多數(shù)投訴方的選擇） 以及聯(lián)邦申訴法院。

為保證采購過程的完整性，上述案例中的Kamal先生的確不該參與到評審環(huán)節(jié)。事實上，所有采購官員都應(yīng)主動回避與自身利益相關(guān)的采購項目，確保采購程序的公正性，以及采購實體的獨立地位。然而，如果這家企業(yè)身在阿塞拜疆、剛果民主共和國、印度尼西亞、新加坡或是坦桑尼亞，則很難通過法律手段保護自身利益，這些國家的法律框架中并未阻止類似Kamal先生這類與采購項目有著利益交織的官員參與到評標(biāo)環(huán)節(jié)。

投訴與報告機制中另一個關(guān)鍵點在于要有效保護相關(guān)人員的身份安全，避免其遭到不懷好意的報復(fù)。無論是在智利、馬來西亞、蒙古、尼日利亞或是秘魯，監(jiān)管機構(gòu)都會對舉報人身份加以保護，大多數(shù)國家也會對參與案件調(diào)查與報告的官員身份進行保護，但包括埃及、黎巴嫩、菲律賓、泰國等在內(nèi)的11個國家則未對舉報人與調(diào)查方身份信息采取任何保護措施。

第一層審查程序

在保加利亞首都索菲亞，市政府決定對公交車隊進行更新替換，出于環(huán)保與成本的考慮，他們決定重新購置一批柴油與電動這兩類公交。一家能夠生產(chǎn)這兩種公交車的企業(yè)對這個標(biāo)的十分感興趣，但他們發(fā)現(xiàn)，競爭對手公司最近雇傭了幾位咨詢師，而這些人此前參與過這個項目的需求評估環(huán)節(jié)，因此這家企業(yè)認為這其中存在著某些利益相關(guān)性，并決定向監(jiān)管部門發(fā)起投訴。然而，他們該如何進入質(zhì)疑投訴程序？這個項目的采購程序會因此暫停嗎？這家企業(yè)需要等待多久才能收到投訴結(jié)果？

通常情況下，在投訴方發(fā)起申訴的第一層審查機構(gòu)為締約機構(gòu)、行政管理機構(gòu)或法院。在世行的調(diào)查中，大多數(shù)國家都會賦予采購機構(gòu)首先審查投訴并在可能的情況下妥善解決的權(quán)利，雖然這種形式更方便且成本低，卻難免會失去獨立性與公正性。因此，投訴方在選擇審查機構(gòu)時需要仔細考慮由誰來負責(zé)處理投訴案件，以及他們的投訴是否會觸發(fā)采購程序暫停，而采購機構(gòu)會采取哪些補救措施等。

在受理投訴時，締約機構(gòu)可能會選擇暫停采購以便對投訴進行審核并提出解決之道，但問題的關(guān)鍵在于程序要暫停多久？這個時限若太短則不能很好的回應(yīng)質(zhì)疑，太長則會影響項目的最終達成。一些經(jīng)濟體會根據(jù)投訴的復(fù)雜程度，調(diào)整采購暫停期的時限長短，比如，比起采購實體，法院需要更長的時間才能對投訴人進行答復(fù)。

在博茲瓦納、厄瓜多爾、匈牙利、蒙古、塞爾維亞、多哥與匈牙利的企業(yè)，無論誰提交質(zhì)疑投訴，采購程序都會立刻中止，但是，在肯尼亞、吉爾吉斯斯坦、秘魯、坦桑尼亞及贊比亞，只有參與競標(biāo)的供應(yīng)商才有權(quán)發(fā)起質(zhì)疑投訴并中止程序。

通常來說，各國立法框架中會對締約機構(gòu)投訴處理決定的時限進行說明，可是這與實際的執(zhí)行情況還是存在一定偏差。各經(jīng)濟體對這一時限的規(guī)定也各有不同，但包括澳大利亞、中國香港、愛爾蘭、約旦在內(nèi)的12個國家和地區(qū)并未對此進行說明。盡管澳大利亞、荷蘭、新西蘭、瑞典和英國都未在立法框架中，對政府機構(gòu)作出投訴處理決定的時限加以明確，但這些國家的投訴方一般都會在30日內(nèi)，或最多不超過90日內(nèi)收到答復(fù)，其他未對這一時限進行規(guī)定的經(jīng)濟體，投訴方或許會要等待數(shù)月才能收到處理結(jié)果，比如智利和墨西哥。

第二層審查程序

喀麥隆首都雅溫得時不時的停電給當(dāng)?shù)蒯t(yī)院帶來了巨大困擾，雖然醫(yī)院里有能夠緊急發(fā)電的設(shè)備，但通常只能運轉(zhuǎn)幾個小時。為了應(yīng)對電力危機，雅溫得政府決定購置一批太陽能設(shè)備。這筆采購合同最終授予了一家知名的太陽能設(shè)備制造企業(yè)，但競爭對手卻認為這家企業(yè)雖以低價中標(biāo)，但提供的產(chǎn)品質(zhì)量差強人意，而雅溫得政府也會在不久的將來，再一次淘汰這批質(zhì)量不佳的太陽能電板。

投訴方很快收到了來自采購實體的回應(yīng)，他們解釋已對項目進行了履約驗收，授予的合同將繼續(xù)保留。投訴方對結(jié)果不甚滿意，他們計劃重新找尋申訴渠道，但問題在于，新的投訴渠道與之前會有何不同？他們需要聘請律師并為此增加額外成本嗎？這一切的努力真的值得嗎？

當(dāng)投訴方對第一層審查機構(gòu)的處理結(jié)果不滿意時，尤其當(dāng)?shù)谝粚訉彶榻Y(jié)果是出自采購實體的調(diào)查時，投訴方有權(quán)找到另一個獨立申訴平臺或是法院重新申訴，這個獨立平臺需要有專業(yè)人員能公平解決質(zhì)疑爭端。當(dāng)然，這也會增加政府成本，即便法院能確保審查的獨立性與判決的最終執(zhí)行，卻也無法避免這樣的過程會消耗投訴人大量的時間與金錢。但無論怎樣，第二層審查程序都有其存在的必要性。

從效率與透明度的角度考慮，企業(yè)有必要知道第二層審查程序及審查機構(gòu)作出處理決定所需花費的時間。盡管采購系統(tǒng)大多未對此特別規(guī)定，但若這一程序進行數(shù)月也無結(jié)果，則意味著該國的投訴機制不完善，或?qū)⒅苯訉?dǎo)致企業(yè)出于成本的考量而不愿進入申訴環(huán)節(jié)。 對于中小企業(yè)，質(zhì)疑投訴程序所消耗的成本當(dāng)然越少越好。世行的調(diào)查顯示，51%的經(jīng)濟體并未過于加重第二層審查程序的負擔(dān)，其成本或是固定的，或因合同價值或申訴平臺與程序的不同而會進行相應(yīng)調(diào)整。

在澳大利亞、巴西、智利、法國、墨西哥、荷蘭、瑞典、韓國與美國，投訴方除了律師費外，無需在第一層審查中承擔(dān)其他任何費用；而與此相對應(yīng)的是，在意大利，企業(yè)向Consiglio di Stato申訴的成本約2000-6000歐元，最終的價格取決于合同總價值。事實上，企業(yè)最終會發(fā)現(xiàn)，他們最常使用的投訴渠道是網(wǎng)絡(luò)，他們會通過采購機構(gòu)和相關(guān)法院的網(wǎng)站與其保持聯(lián)絡(luò)并獲知最后的結(jié)果。在巴西、洪都拉斯和秘魯，投訴方也許會通過官方公報獲知監(jiān)管機構(gòu)的決議；在玻利維亞，盡管該國立法框架中并未對投訴渠道加以明確，但監(jiān)管機構(gòu)會通過新聞、廣播及法院的公告板發(fā)布投訴決議；但在撒哈拉以南國家，投訴企業(yè)無法從任何渠道得知最終判決。（朱穎編譯）

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