歐盟政府采購制度

一、概況

在歐盟，政府采購又稱公共采購。歐盟現有25個成員國，其政府采購制度共同特點主要有：

一是政府采購范圍大致相同。凡是達到限額標準（每兩年修改一次）的采購項目，都要按歐盟頒布的一系列公共采購指令實行政府采購。2004年1月修訂頒布的限額標準分別為：中央政府采購貨物服務項目為154000歐元，地方政府采購貨物服務項目為236000歐元，工程政府采購項目都是5923000歐元。

二是政府采購政策取向十分明確。歐盟公共采購指令為各成員留下實施政府采購政策的空間，各成員均將政府采購作為實現政府經濟和社會政策目標的重要工具，在扶持中小企業、落后地區發展等方面廣泛發揮作用。

三是選擇政府采購方式的原則相同。采購方式要體現充分競爭、物有所值、國民待遇和非歧視原則。目前，歐盟通用的政府采購方式有3種，即“公開招標(Open Procedure)”、“邀請招標(Restricted Procedure)”、“談判(Negotiated Procedure)”。2004年歐盟修訂公共采購指令時，新引進了適用于復雜政府采購項目的“競爭性對話（Competitive Dialogue）”。

四是要求信息公開。達到限額標準的采購項目的公開和邀請招標必須統一在歐盟指定媒體上發布招標公告和中標公告，非招標方式要在指定媒體上公告原因及中標結果，各采購方式要遵循規定的時間和步驟。供應商對違反指令規定的其他歐盟成員供應商，可向歐洲法院起訴。

五是政府采購主管機構基本相同。政府采購的主管機構除德國設在經濟部門外，其他成員基本上都設在財政部門。

六是政府采購模式的發展趨勢相同。從政府采購發展歷程看，為了平衡效益與效率之間的關系，都經歷了分散→高度集中→適度集中的過程，發展趨勢是逐步走向分散。集中采購機構原來主要設在財政部門，現在有的國家將其改革為私人公司，如意大利等。

二、法律法規

歐盟采取“指令”形式對政府采購進行規范。指令是在充分考慮各成員特殊情況下實施的一種較為靈活的法律形式，對各成員具有約束力，但具體貫徹和執行方式由各成員確定。具體情況如下：

（一）貨物采購指令

頒布于1970年，是歐盟頒布最早的采購指令，隨后進行了多次修訂。指令規定，凡是符合《歐盟條約》第九條和第十條的在歐盟內自由流動的各類產品，成員國在采購時不得實施歧視性政策和措施。該指令還規定了貨物采購的方式和程序，并明確20萬歐元以下的小額采購、受國際協議規范的采購以及軍事采購等方面的采購項目，不受指令約束。1988年修訂后的指令規定，政府采購要以公開招標為主要采購方式，明確限額標準的計算方法，嚴格控制例外情況，并要求各采購機構應事先公布年度采購計劃和采購時間表，公告中標結果。貨物公共采購指令現在使用1993年修訂頒布的版本①。

（二）公共工程采購指令

頒布于1971年②，要求各成員政府部門的公共工程采購要符合國民待遇原則。其適用的公共工程范圍很廣，涉及歐盟內與各類建筑或土木工程相關的工程施工與設計，包括特許工程項目。同年頒布的相關指令明確了公共工程的發包人、采購方式和程序，提高公共工程采購的透明度。按指令規定，發包人是指受公法管轄的所有機構以及接受政府補助超過50%的私營機構。公共工程采購指令現在使用1993年修訂頒布的版本③。

（三）公共服務采購指令

為了促進公共市場服務自由化，統一規范公共服務采購行為，歐盟于1992年頒布了公共服務采購指令。公共服務采購指令將適用范圍分為“優先”和“非優先”兩類。優先服務包括保養和維修服務、陸路運輸服務、計算機與相關服務、研究與開發服務等21個領域。非優先服務涉及賓館與飯店服務、鐵路運輸服務、調查與保安服務等10大類。優先服務必須嚴格按指令執行，非優先服務要遵守非歧視和透明度原則。公共服務采購指令現在使用1992年頒布的版本④。

（四）公用事業采購指令

主要規范運輸、水、能源和郵政部門的政府采購行為。這些領域在其他公共指令中因下列原因都未涉及，一是公用事業采購規模龐大，是各成員實現貿易保護的主要領域，刻意避開。二是公用事業項目的投資大，如果抬高原有的限額標準，同時將大量采購項目排除在外。三是各成員經營公用事業的主體復雜，有國營的，也有不屬于政府采購市場開放清單中的私人公司，如果強行納入上述指令范圍，必然導致執行中的混亂。因此，歐盟理事會決定對公用事業采購單獨予以規范，并在1990年通過了公用事業采購指令，規定水、能源、運輸和電信部門的政府采購程序。現在使用的是1993年頒布⑤并于1998年修訂⑥的版本。

公用事業采購指令的適用范圍比較廣，而且界定標準非常復雜。該指令中規定了許多例外領域，除了涉及國防、安全以及機密采購項目等常規例外之外，在電信、供氣、供熱、供應食用水和供電領域采購都有一些例外規定，客運公司、航空和航海運輸由于競爭壓力很大，也給予了特殊例外。

（五）2004年指令修訂合并情況

2004年3月，歐盟修訂合并上述三個規范貨物、服務和工程采購的指令，頒布了《關于協調政府采購貨物、工程和服務程序的指令⑦》；也修訂了公共事業指令，頒布了《關于協調水、能源、交通和電信部門采購程序的指令⑧》。這兩個新指令自頒布之日起生效，歐盟成員應于2006年1月31日前，根據新指令修訂國內有關法律法規。

（六）其他

歐盟還于1989年⑨和1992年⑩頒布了規范政府采購投訴處理的兩個指令。此外，歐盟還對國防采購、電子化政府采購、特許權經營、公私合作等方面做了規定。

統一政府采購制度是建立歐洲共同市場的重要組成部分，促進了歐盟各成員間投資貿易自由化進程。由于采購指令與各成員利用政府采購手段實現政策目標存在沖突，在實施中面臨強大阻力，各成員都采取了一些逃避措施，鉆指令的空子。指令的實施方式有修改國內法或者制定行政法規，各成員更傾向采用行政法規，通過行政干預繼續利用政府采購手段實施有關政策目標。有的歐盟成員限制產品標準和規格，將其他成員的產品排除在外。還有的歐盟成員為了逃避指令的規范，改變公共壟斷形式，將其私有化，但政府仍然掌握實際控制權。因此，要全面實現指令目標任重道遠。

① COUNCIL DIRECTIVE 93/37/EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts

② COUNCIL DIRECTIVE 71/305/EEC of 26 June 1971 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts

③ COUNCIL DIRECTIVE 93/37/EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts

④ COUNCIL DIRECTIVE 92/50/EEC of 18 June 1992 relating to the coordination of procedures for the award of public service contracts

⑤ COUNCIL DIRECTIVE 93/38/EEC coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy ,transport and telecommunications sectors

⑥ DIRECTIVE 98/4/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 February 1998 amending DIRECTIVE 93/38/EEC coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy ,transport and telecommunications sectors

⑦ DIRECTIVE 2004/18/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts

⑧ DIRECTIVE 2004/17/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 31 March 2004 coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors

⑨ COUNCIL DIRECTIVE 89/665/EEC of 21 December 1989 on the coordination of the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of review procedures to the award of public supply and public works contracts

⑩ COUNCIL DIRECTIVE 92/13/EEC of 25 February 1992 coordinating the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of Community rules on the procurement procedures of entities operating in water, energy, transport and telecommunications sectors