【走進GPA（3）】GPA的前世今生（下）

宋雅琴

烏拉圭回合時期

GPA1979生效并運行之后，成員方進一步談判的著力點在于擴大政府采購市場的開放程度以及強化條約的法律效力。GPA的首次修改于1988年2月14日生效。在烏拉圭回合談判后期，GPA1979的締約方開始進行新的政府采購協(xié)議談判，并于1993年12月15日結(jié)束談判。此次修改的協(xié)定于1994年4月15日在馬拉喀什簽署，并于1996年1月1日正式生效，即GPA1994。1994年版的GPA由兩部分組成：第一部分是序言和正文。序言闡述了各締約方締結(jié)GPA的原由及該協(xié)定擬達到的基本目標，正文部分由24個條款組成，分別從GPA的適用范圍、國民待遇、非歧視待遇、招標和決標程序、質(zhì)疑程序等方面作了規(guī)定。第二部分是4個附錄，是各締約方承諾開放的政府采購市場的清單、發(fā)布政府采購信息刊物的清單等附屬文件。GPA1994重申了政府采購領(lǐng)域的國民待遇原則和非歧視原則的同時，在適用范圍上取得了突破性進展：將采購對象從貨物擴展至服務(wù)和工程；將采購實體的范圍從中央政府實體擴展至次中央政府實體和“其他受政府控制和影響的實體”（主要是公用企業(yè)），從而極大地擴展了政府采購市場的開放范圍。此外，GPA在招標程序、補償交易的禁止以及救濟程序和爭端解決程序等方面也更趨完善。

在烏拉圭回合談判期間，印度等發(fā)展中國家曾指出，只有將政府采購談判歸入多邊談判機制，才能夠促進發(fā)展中國家的廣泛參與。但是，GPA的現(xiàn)有成員方認為，烏拉圭回合談判自身具有相當?shù)牟淮_定性，一旦烏拉圭回合一攬子談判最后無法達成共識，將導(dǎo)致GPA的談判努力成果也付之東流。因此，現(xiàn)有成員方堅持在GPA的非正式工作組下進行談判，這意味著非GPA成員方在談判中幾乎沒有任何主動性。這樣，GPA吸收發(fā)展中國家廣泛參與的機會再次落空。

烏拉圭回合談判時期，互惠原則在政府采購領(lǐng)域談判的地位得到了鞏固和加強。原則上，互惠原則指的是采購實體部門和采購對象之間的互惠，只要談判雙方的主體和對象開放范圍大致相當，就是可以接受的互惠安排。至烏拉圭回合談判，歐共體和美國由于無法在實體和對象的互惠開放問題上取得一致，便創(chuàng)新的提出了“商機互惠”的概念，即只要雙方進入對方政府采購市場的商機大致相當，就是可以接受的互惠安排。這種互惠模式需要建立在精細的市場開放程度、市場進入能力的評估上，當時歐共體和美國共同委托了德勤會計師事務(wù)所對雙方的政府采購市場給與對方的商業(yè)機會進行了評估，從而為“錙銖必較”的談判提供了基準。歐美在市場開放問題上取得共識之后，整個GPA的談判進程迅速加快并在烏拉圭回合談判結(jié)束之前基本完成。歐美兩大主導(dǎo)成員方對互惠如此關(guān)注，決定了“發(fā)展中國家特殊和差別待遇”這種制度構(gòu)想是很難實現(xiàn)的，事實也證明了這一點，在烏拉圭回合談判期間，最為積極投入談判的發(fā)展中國家韓國加入GPA的第一次嘗試以失敗而告終，韓國在談判過程中所主張的發(fā)展中國家的特殊待遇被全部否決。

多哈回合時期

烏拉圭回合之后，政府采購領(lǐng)域在WTO框架下的發(fā)展分3條線路展開。一是根據(jù)GPA1994第24條的規(guī)定，進行定期談判，以完善協(xié)議文本、擴大協(xié)議涵蓋范圍以及進一步消除歧視性措施。二是根據(jù)服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（簡稱GATS）第8條的規(guī)定，對服務(wù)領(lǐng)域的政府采購展開多邊談判。此外，發(fā)達國家還轉(zhuǎn)變策略，放棄GPA全面多邊化的努力，轉(zhuǎn)而在WTO體系內(nèi)部推動政府采購?fù)该鞫攘x務(wù)的多邊化。其中，GPA框架內(nèi)的談判一直在政府采購委員會的主持下悄無聲息地進行，GATS框架下的談判始終沒有取得任何實質(zhì)性進展，而政府采購?fù)该鞫鹊恼勁袆t一度成為政府采購的主要議題。

在1996年WTO第1屆部長級會議新加坡會議期間，歐盟、美國、加拿大、日本等4個主要發(fā)達國家（組織）提出了多邊投資框架協(xié)議、多邊競爭政策、貿(mào)易便利化以及政府采購?fù)该鞫?個新議題，稱為“新加坡議題”。在政府采購?fù)该鞫茸h題上，新加坡會議建立了工作組對政府采購行為的透明度進行研究，以求在此基礎(chǔ)上提出《政府采購?fù)该鞫葏f(xié)議》，從而將政府采購?fù)该鞫茸h題在WTO體系內(nèi)多邊化。2001年11月多哈部長級會議上，WTO成員一致決定將新加坡議題列入工作計劃，但同時決議明確指出，必須經(jīng)第5屆部長級會議明確的協(xié)商一致方式同意，才可進行關(guān)于新加坡議題的談判。在談判的目標上，“多哈宣言”為新加坡議題規(guī)定的目標是就談判問題的重要性、啟動談判的時間以及有關(guān)談判的方式作出決定，不涉及談判日程和具體內(nèi)容。根據(jù)“多哈宣言”的時間表，2003年政府采購?fù)该鞫裙ぷ鹘M完成談判模式的制定并交第5屆部長級會議簽發(fā)，若在第5屆部長級會議上明確達成一致則啟動談判；至2005年1月底之前，各成員方應(yīng)結(jié)束加入政府采購?fù)该鞫葏f(xié)議的談判。

新加坡議題以進一步推動全球貿(mào)易自由化為主旨，但實際推敲起來，這4個議題導(dǎo)致的實際結(jié)果是縮小發(fā)展中國家的貿(mào)易政策空間、增加發(fā)展中國家的行政負擔、削弱發(fā)展中國家的出口競爭力。多哈回合以“發(fā)展回合”的面貌出現(xiàn)，而新加坡議題便是發(fā)達國家同意“發(fā)展回合”議程的籌碼。發(fā)達國家推動政府采購?fù)该鞫鹊囊鈭D是很明顯的：盡管初期的談判可能限制在透明度的范疇內(nèi)，但這僅僅是發(fā)達國家推動政府采購貿(mào)易自由化的準備階段和過渡階段，一旦具有約束力的透明度協(xié)議得以制定，那么GPA就邁出了多邊化的第一步，談判議題將不可避免的擴張至市場準入問題，最后導(dǎo)致GPA的諸邊協(xié)議性質(zhì)改變，加入GPA變?yōu)橐环N義務(wù)而不再是目前自愿選擇的結(jié)果。歐盟委員會在日內(nèi)瓦準備新加坡部長級會議時提交的一份書面文件清楚地表達了這一意圖：“歐盟委員會支持部長們采取決定…這將對方式和途徑予以定義…以減少和消除所有WTO成員的國內(nèi)政府采購措施對貿(mào)易的扭曲影響”。歐盟本身在政府采購?fù)该鞫葏f(xié)議的草擬過程中發(fā)揮了核心的影響，在政府采購?fù)该鞫裙ぷ鹘M第17次會議上，歐盟提交了《政府采購?fù)该鞫鹊姆e極作用及實施方案》。作為歐盟觀點的補充，美國和日本則主張更加嚴格、更加寬泛地適用透明度原則。

面對發(fā)達國家的積極表態(tài)，經(jīng)歷了烏拉圭回合慘痛經(jīng)歷的發(fā)展中國家表示了強烈的反對。發(fā)展中國家指出，發(fā)達國家提出的政府采購?fù)该鞫嚷肪€圖超出了透明度議題的范圍，也超出了發(fā)展中國家的承受能力。具體表現(xiàn)在：（1）在采購實體上，發(fā)達國家要求將中央政府、次中央政府以及公用事業(yè)等實體全部納入透明度協(xié)議的范疇，而發(fā)展中國家認為將非中央政府實體納入透明度協(xié)議的范圍內(nèi)將給發(fā)展中國家造成過于沉重的負擔，而將獲得政府特許的實體也納入政府采購?fù)该鞫鹊姆懂爟?nèi)，與發(fā)展中國家國內(nèi)采購制度不符；（2）在采購范圍上，發(fā)達國家要求貨物、服務(wù)、工程全部納入透明度議題下，發(fā)展中國家則認為，服務(wù)采購沒有必要列入；（3）發(fā)達國家要求透明度協(xié)議也適用于國內(nèi)審查機制以及WTO爭端解決機制，而發(fā)展中國家則堅持這兩種機制只適用于涉及市場準入的問題，不應(yīng)出現(xiàn)在透明度協(xié)議的討論中。此外，關(guān)于透明度協(xié)議的約束力也存在重大分歧，發(fā)達國家主張該協(xié)議應(yīng)為WTO體系下的約束性規(guī)則，而發(fā)展中國家則認為這一協(xié)議應(yīng)該是指導(dǎo)性規(guī)則，不應(yīng)具有強制約束力。可見，發(fā)達國家與發(fā)展中國家在政府采購?fù)该鞫葐栴}上的分歧幾乎是無法彌合的。最終，由于發(fā)達國家在WTO的執(zhí)行問題、發(fā)展中國家的特殊與差別待遇、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)與公共衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場準入等議題上沒有做出實質(zhì)性讓步，以印度為首的部分發(fā)展中國家聯(lián)合抵制了政府采購?fù)该鞫茸h題。2004年8月WTO在日內(nèi)瓦就多哈回合談判達成框架性協(xié)議，協(xié)議包括了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品、服務(wù)貿(mào)易、發(fā)展問題和貿(mào)易便利化5方面內(nèi)容，新加坡議題被拆分，除了貿(mào)易便利化以外，政府采購?fù)该鞫取⒏偁帯⑼顿Y3個議題被暫時擱置。GPA試圖擴展涵蓋更多“領(lǐng)地”的努力也以失敗而告終。

GPA2006

隨著GATS下關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的政府采購談判和政府采購?fù)该鞫葏f(xié)議的談判相繼偃旗息鼓，3條線路中碩果僅存的是對GPA現(xiàn)有文本的修訂工作。2006年12月8日，WTO政府采購委員會有條件的通過了GPA1994的全面修訂文本（協(xié)議的正式生效尚待協(xié)議涵蓋范圍的談判取得最終結(jié)果），這是GPA誕生以來的再次重大修改。從此，現(xiàn)有成員方關(guān)于涵蓋范圍的談判以及新成員方加入GPA的談判均依據(jù)新版GPA，即GPA2006。

GPA2006盡管在文本面貌上做出了重大的調(diào)整，但是在實質(zhì)規(guī)則方面并沒有革命性進展。有關(guān)專家指出，GPA2006在3個方面有所改進。一是按照采購的實際流程改造GPA文本，使之更易理解和適用，換言之，GPA2006對原有的條文重新進行了排列組合而已。二是吸收政府采購技術(shù)的最新發(fā)展成果，最引人注目的是系統(tǒng)的引入了電子采購工具，此外，在采購方式上給與各成員方根據(jù)本國實際情況選擇采購方式的靈活性。三是明晰發(fā)展中國家的特殊待遇，吸引發(fā)展中國家加入?yún)f(xié)議，然而，遺憾的是，相關(guān)條款仍然沒有對發(fā)達國家構(gòu)成強制性義務(wù)，所有優(yōu)惠待遇的實現(xiàn)都取決于具體的談判結(jié)果。（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）