政務(wù)云采購 可不能“買定離手”

【深水區(qū)】

政務(wù)云采購 可不能“買定離手”

■ 本報記者 范春榮

從省錢到高效，從安全到節(jié)能，從彈性到大數(shù)據(jù)，電子政務(wù)系統(tǒng)采購云服務(wù)益處良多。然而，隨之而來的“1分錢中標”甚至“0元中標”事件頻見報端，“亂象頻發(fā)”“廝殺開局”“跑馬圈地”——諸多媒體不惜筆墨地將政務(wù)云采購項目一次次地推上風口浪尖。政務(wù)系統(tǒng)云服務(wù)采購會在這場風暴中因噎廢食，亦或突出重圍？

風，已經(jīng)吹來

2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央預(yù)算單位2017-2018年政府集中采購目錄及標準》（國辦發(fā)〔２０１６〕96號），將云計算服務(wù)新增至集中采購機構(gòu)采購項目，進一步明確了我國支持云計算產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大政府部門采購云計算服務(wù)力度這一政策走向。國資委機械工業(yè)經(jīng)濟管理研究院采購與PPP研究中心呂漢陽副主任表示，明確將云服務(wù)列入中央單位集采目錄，體現(xiàn)了集采目錄制定緊密結(jié)合實際這一重要原則，同時，還可通過發(fā)揮政府采購的政策功能，推動云計算產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展。同時，新華通訊社辦公廳政府采購處臧鵬在談到新央采目錄時說，新目錄中有兩個細節(jié)需要注意：一是列入新目錄的云計算服務(wù)僅限于單項或批量金額在100萬元以上的IaaS，較之PaaS和SaaS，IaaS的標準化程度更高，也更易于操作；二是系統(tǒng)集成項目并未納入新目錄。各地云服務(wù)的采購情況也大致如此，對于平臺(platform)和軟件(software)的云服務(wù)采購還未納入。這說明，我國政府云計算服務(wù)的集中采購仍屬于探索和初級階段。

在對各地政府采購集中采購目錄的調(diào)研中記者發(fā)現(xiàn)，近年來，各地政府也紛紛將云服務(wù)納入本省（直轄市）政府采購目錄：《北京市2016-2017年政府采購集中采購目錄及標準》中規(guī)定“云計算服務(wù)原則上應(yīng)當實行部門集中采購，具體項目由主管部門確定”；浙江省在其2015年度、2016年度、2017年度集中采購統(tǒng)一目錄中，將“計算機設(shè)備和軟件租賃（云服務(wù)）”“計算機設(shè)備和軟件租賃（含云計算服務(wù)）”納入服務(wù)類采購目錄；《甘肅省2015—2016年政府集中采購目錄》中對“計算機設(shè)備和軟件租賃服務(wù)（云服務(wù)）”采購規(guī)模、采購方式有了明確規(guī)定（單項或累計20萬元以下自行采購,20萬元以上集中采購）；而“云計算服務(wù)”也以“其他服務(wù)”這一類別出現(xiàn)在《重慶市2017年政府集中采購目錄及限額標準》中。事實上，河北、安徽、上海等省市雖然目前還未將云納入集中采購目錄，但已進行過云項目的采購。值得注意的是，上海市政府辦公廳專門設(shè)立了“公眾信息網(wǎng)管理中心”，由該中心作為政務(wù)云項目的采購人。中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院姜愛華副教授表示，我國政府部門對云計算基礎(chǔ)設(shè)施，云安全、云存儲等服務(wù)的需求持續(xù)增長，預(yù)計未來還會有較大幅度增長。

千做萬做，賠本的買賣不做

這是一項非常賺錢的業(yè)務(wù)。

工信部出臺的《云計算發(fā)展三年行動計劃》（下稱《行動計劃》）中提出，到2019年，我國云計算產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到4300億元。以BAT為首的中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“邊布局、邊掙錢”的云計算業(yè)務(wù)正在逐漸成為其財報中愈發(fā)重要的一項，僅就阿里巴巴2016財年報告顯示，云計算和互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)營收為30.19億元人民幣，該項數(shù)字在上一年為12.71億元，一年時間相比增長138%。與此同時，我國三大電信運營商及網(wǎng)易、新華三、浪潮、中科曙光、華為、萬達、京東等一眾巨頭也早已入局。

隨之而來的“1分錢中標”甚至“0元中標”事件，不過是虛晃一槍。名義上，服務(wù)商免費提供各項基礎(chǔ)設(shè)施，實際上，中標項目后續(xù)的云服務(wù)費用是要參照省（市）有關(guān)云服務(wù)價格方面的政策文件，并對云服務(wù)資源實際情況進行評估后協(xié)商確定。在低報價的背后，是各大云服務(wù)供應(yīng)商蠢蠢欲動、紛紛搶占未來市場空間的預(yù)期。

與此同時，一些質(zhì)疑的聲音顯得尤為直接，網(wǎng)友“笨手蛇”稱：“面對一個動輒百萬元的政府項目，有些企業(yè)以幾乎無償?shù)姆绞絽⑴c，其動機不外乎兩點：后續(xù)升級改造以不可替代性的方式通過單一來源的定向采購方式解決，從而在項目后續(xù)升級改造中出現(xiàn)更多貓膩的可能。要么就是，在大數(shù)據(jù)時代，企業(yè)通過參與這樣一些項目獲取政府機構(gòu)特有的一些大數(shù)據(jù)資源”。

1分錢中標掀起政府采購業(yè)內(nèi)“腥風暴雨”

面對一個預(yù)算495萬元的項目，騰訊云0.01元的報價著實驚呆了不少“小伙伴”。 本報此前也曾針對低價中標現(xiàn)象邀請專家和從業(yè)者進行過解讀。南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅峰就曾明確表示：依據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招投標管理辦法》第四十五條及《招標投標法》第三十三條規(guī)定，在政府采購活動中，供應(yīng)商報價不得低于成本價，除非供應(yīng)商能合理解釋其報價高于成本價，否則視為無效投標。但是在此次幾乎以無償?shù)姆绞将@得項目，而通過后續(xù)的項目或者服務(wù)獲得補償式的交易并未受到評審專家的否定。

上海優(yōu)刻得信息科技有限公司企業(yè)事業(yè)部高級架構(gòu)經(jīng)理王凱也向記者表示，我國《政府采購法》《反不正當競爭法》《招標投標法》以及《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》《招標投標實施條例》中對政府采購?fù)稑藞髢r低于成本價的情況都有明確規(guī)定，針對明顯的不合乎常理的超低價報價，招標方有權(quán)利直接將投標方標書作為廢標處理。然而，在1分錢中標事件發(fā)生后，相關(guān)法律難以適用，這與傳統(tǒng)采購形成了鮮明對比。一方面，政務(wù)云采購是要求以年期服務(wù)費為報價，不包含任何相關(guān)設(shè)備的所有權(quán)或資產(chǎn)價值。另一方面，對于供應(yīng)商來說，此類項目可以通過多渠道擴張后續(xù)業(yè)務(wù)產(chǎn)生規(guī)模效用，具有邊際成本遞減的特性。所以，核算政務(wù)云服務(wù)的具體成本標準并不統(tǒng)一，核算過程也很困難。當然相關(guān)部門也可以采取一定措施遏制不正當競爭，增大其惡性競爭的成本。如對于惡意低價競標的服務(wù)商，可以把本次低價投標的云資源和相應(yīng)價格列入采購列表，并推廣到主要行業(yè)作為采購依據(jù)。相信在以后的項目中，服務(wù)商準備低價競爭時會慎重考慮其未來成本和影響。另外，希望相關(guān)部門對中小型云服務(wù)商給予一定政策扶持，以增大其抵御不正當競爭風險的能力。

不同的是，上海市政府采購中心副主任徐舟在面對記者的采訪時，對騰訊云1分錢中標總體上持支持的態(tài)度。中心表示：從情理維度上看，鼓勵競爭、提高政府采購資金使用效益是政府采購的職責所在。供應(yīng)商是理性經(jīng)濟人，1分錢投標的背后是希望通過中標項目獲取政府機構(gòu)特有的一些大數(shù)據(jù)資源、搶占市場份額、通過中標政府采購提升公司美譽度、利用極端報價吸引眼球進行市場營銷等眾多邊際效益。因此，在采購實踐中，對供應(yīng)商的個別成本實際上很難核定，在一些“軟服務(wù)”項目上尤其如此。從法律維度上看，政府采購服務(wù)項目的成本不像工程項目成本那么剛性，貨物、服務(wù)項目的履約質(zhì)量也比工程項目更為可控。相對于《招標投標法》關(guān)于低于成本價投標行為的剛性認定，政府采購法的規(guī)定則更為慎重，認定低于成本價投標須同時滿足兩個構(gòu)成要件，一是投標報價明顯不合理或者低于成本，二是有可能影響商品質(zhì)量和不能誠信履約。而對于騰訊在廈門政務(wù)云項目的服務(wù)質(zhì)量和誠信履約問題上，中心是有信心的。

事實上，就在今年三月，上海電子政務(wù)云服務(wù)項目中標結(jié)果顯示，上海移動與云賽智聯(lián)股份有限公司、中國電信中標上海市金額為1200萬元的電子政務(wù)云項目，中標金額為0元。上海政府采購中心表示，上海市各政府機關(guān)的政務(wù)云服務(wù)都將逐步納入年初政務(wù)云公開招標兩家中標單位今后的服務(wù)范圍。不難看出，這三家公司在此次上海政務(wù)云系統(tǒng)項目中的中標，就已經(jīng)代表獲得了上海市政務(wù)云大部分的市場份額。與美好的未來相比，現(xiàn)在的0元中標，只不過是前期微不足道的投入而已。何況這些投入也可以在后期的運維、系統(tǒng)升級擴容中賺取回來，這也讓企業(yè)更加樂于0元中標政務(wù)云。

“這不僅僅是省錢的問題。”

正當政府采購行業(yè)從法律規(guī)范、程序合規(guī)等角度關(guān)注1分錢報價時，作為政府采購重要參與方的業(yè)內(nèi)供應(yīng)商的擔心又是來自另一些層面的思考。

“誰來保障信息的安全？”1分錢中標結(jié)果讓業(yè)內(nèi)人士不免對軟硬件質(zhì)量產(chǎn)生擔憂，新華三集團云計算業(yè)務(wù)拓展總監(jiān)王宏亮在接受記者采訪時多次重復(fù)這一疑慮，他表示：就目前來看，云服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件配置等信息在采購目錄中未能明確，網(wǎng)絡(luò)、安全、服務(wù)器、存儲等的數(shù)量和品質(zhì)在服務(wù)合同中沒有體現(xiàn)。云計算服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就好比現(xiàn)在的網(wǎng)約車，奧迪和奧拓所能帶來的服務(wù)差別不言而喻。與一般的云服務(wù)不同，政務(wù)云中的某些數(shù)據(jù)是十分機密和重要的，基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的牢固性是保障云上數(shù)據(jù)安全非常重要的一環(huán)。1分錢中標可能為政府數(shù)據(jù)安全帶來隱患，這不僅僅是省錢的問題。一般來講，互聯(lián)網(wǎng)公司的盈利模式與傳統(tǒng)商業(yè)不一樣。舉個例子，上世界九十年代出的互聯(lián)網(wǎng)新聞浪潮之初，什么都是免費的，叫做眼球經(jīng)濟，信息是免費的，但可以通過類似廣告的增值服務(wù)賺取利潤。但是，“當下的政府云服務(wù)采購中的很多數(shù)據(jù)都是關(guān)系到國計民生、甚至是國家信息安全的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的管理與挖掘應(yīng)該慎之又慎。如果任由互聯(lián)網(wǎng)公司進行互聯(lián)網(wǎng)思維式的開發(fā)，我不知道后果是什么？但我相信有關(guān)部門一定會沿著先創(chuàng)新、再規(guī)范、最后監(jiān)管的路線進行。”盡管王宏亮憂心忡忡，但還是給了個光明的尾巴。

“很難說會不會發(fā)生基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)問題”，王宏亮不免顯露出擔憂，他說，在實際操作中，為了確保成本最優(yōu)以及高效的日常監(jiān)管，云服務(wù)應(yīng)該是物理上越集中越好。從技術(shù)上說，一套足夠容量的云中心是可以滿足較大區(qū)域的政務(wù)云服務(wù)需求的。然而目前政務(wù)云服務(wù)的采購在很多地方還未納入集中采購，政府缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和部署，用1分錢投標跑馬圈地的行為，很有可能將政務(wù)云服務(wù)的采購帶入到基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)的亂象中。他還強調(diào)，重復(fù)建設(shè)帶來的不止是資本和物質(zhì)的浪費，更讓人擔心的是日后日常監(jiān)管的混亂，多頭管理、多管齊下的結(jié)果勢必影響對云服務(wù)的質(zhì)量、日常運行、數(shù)據(jù)維護、流轉(zhuǎn)移交等方面的監(jiān)管。

事實上，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，與以往傳統(tǒng)采購的“差異”越來越凸顯，“矛盾”在所難免。互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)具有無形性，此類投標中通常不包含任何相關(guān)設(shè)備的所有權(quán)或資產(chǎn)價值，具體成本核算方法難以統(tǒng)一，因此，作為我國招標投標法規(guī)定的一種重要評標方法“經(jīng)評審的最低投標價法”往往被置于尷尬的地位。無獨有偶，就在記者結(jié)束本文寫作的時候，貴州財政廳出文判定四川久遠銀海股份有限公司對貴州省機關(guān)事業(yè)單位工資管理信息系統(tǒng)0報價作出“該采購項目行為違法，責令重新采購的決定”。

一石激起千層浪，又將行業(yè)拖入“低價中標是否合法”的討論漩渦之中。但上述貴州項目的采購人單位代表在接受記者采訪時的一段話，實應(yīng)引發(fā)業(yè)內(nèi)人士對此現(xiàn)象由表及里的深入討論，本報記者特摘錄如下：“作為采購人無法判斷互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品的成本價格。且沒有任何法律相關(guān)規(guī)定0元不可以投標。整個采購，都是根據(jù)流程進行的。0元報價出來以后，詢問過專家。專家并沒有質(zhì)疑。”“互聯(lián)網(wǎng)公司的盈利通過增值服務(wù)來獲取”。

一切都還沒有開始，但是上文王宏亮的擔心卻初顯端倪。

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