“87號令體現(xiàn)了重大立法進步”

【政采大咖談87號令】

87號令立法評估項目負(fù)責(zé)人、國際關(guān)系學(xué)院教授、國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所所長趙勇：

“87號令體現(xiàn)了重大立法進步”

■ 本報記者 戎素梅

近日，財政部公布了修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱“87號令”）。從2004年9月起實施的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第18號令，以下簡稱“18號令”）到87號令，既是一次務(wù)實的問題導(dǎo)向型修訂，也是回歸物有所值價值目標(biāo)的重大立法調(diào)整。為幫助業(yè)內(nèi)同仁了解87號令立法背后的故事，進而準(zhǔn)確理解和把握87號令的內(nèi)容，本報記者獨家專訪了87號令的立法評估項目負(fù)責(zé)人、國際關(guān)系學(xué)院教授、國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所所長趙勇。

《中國政府采購報》：趙教授您好。據(jù)了解，87號令立法過程中，財政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)委托國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所進行了立法前評估，這也是財政部近年來立法工作的一大創(chuàng)舉。我的第一個問題是，您是在怎樣的情況下接到財政部的立法評估任務(wù)的？當(dāng)時，您有著怎樣的感受和體會呢？

趙勇：按照我的回憶，去年11月下旬，財政部國庫司的領(lǐng)導(dǎo)給我打電話，問我能不能承擔(dān)一個立法前評估的任務(wù)。接到電話的時候，我還沒有太明白。因為就像后面所要說的一樣，立法前評估在中國，即便不是絕無僅有，也是極為罕見的事情，至少在財政部的立法史上是第一次。

到了財政部后，國庫司和條法司的領(lǐng)導(dǎo)給我介紹了情況并正式布置了這項任務(wù)，也就是請第三方機構(gòu)進行87號令的立法前評估。聽到這個事情，我感到既激動，又有壓力。為什么激動呢？因為對于一名學(xué)者來說，能夠參與立法，是自己社會價值的體現(xiàn)，和他人對自己工作能力的承認(rèn)。自己的學(xué)術(shù)成果能夠影響到立法，進而調(diào)整政府采購各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，這是一個特別讓人有成就感的事情。但是，為什么又感到有壓力呢？通過聽87號令立法情況的介紹以及翻閱相關(guān)資料，我發(fā)現(xiàn)，拿在我手里的，是各級財政部門，乃至政府采購的各個利益相關(guān)方，三年多以來長期的、大量的、深入細(xì)致的基礎(chǔ)工作的結(jié)晶。如果做一個比喻的話，就像是一場足球賽，踢了艱苦卓絕的89分鐘，比分還是0∶0。經(jīng)過我方守門員、后衛(wèi)、中場球員大量的拼搶、策劃、醞釀、跑動和配合，最后把球傳到了在禁區(qū)里的我這個前鋒的腳下。我要做的事就是臨門一腳的工作，所以感到壓力很大。

為什么說18號令的修訂是一項艱苦卓絕的工作呢？在研究過程中我發(fā)現(xiàn)，這次修訂的前期工作做得真是非常扎實。財政部從2013年8月就啟動了18號令的修訂工作，經(jīng)過多次座談、立法調(diào)研，總結(jié)18號令執(zhí)行中的經(jīng)驗和問題，廣泛聽取了采購人、集采機構(gòu)、社會中介機構(gòu)、評審專家和供應(yīng)商的意見，形成了18號令修訂建議稿。在此基礎(chǔ)上進行了認(rèn)真的研究和反復(fù)的討論，并結(jié)合國際采購慣例，形成了征求意見稿。之后，又廣泛吸納了各方意見，特別是結(jié)合新出臺的政府采購法實施條例（以下簡稱《條例》）進行了修正，形成了較為成熟的文件。我們對其做了立法評估之后，也提出了一些修改意見。原以為這將是最終版本了。但根據(jù)我后來了解到的情況，在我提交了修改意見之后，財政部又廣泛征求了各方意見，并再次進行了深入研討和修改之后，才正式對外發(fā)布出去。

所以，大家可以看到，87號令真的是一個社會各界集思廣益、反復(fù)醞釀、精雕細(xì)琢的結(jié)晶。獲悉87號令正式發(fā)布的那一天，我在微信朋友圈里作了轉(zhuǎn)發(fā)，并且引用了兩句古詩，“小扣柴扉久不開，一枝紅杏出墻來”，隱含的那句是“滿園春色關(guān)不住”。在社會各界千呼萬喚，像扣柴扉一樣等著新法出臺的這么一種迫切心情下，財政部能夠頂住壓力，堅持立法質(zhì)量優(yōu)先，最終形成了這樣一個各方相對滿意的立法成果。這是非常難能可貴的。

在這兒，我也順便透露一些細(xì)節(jié)。我從財政部領(lǐng)任務(wù)的時候，由于時間十分緊迫，他們起初希望在兩周內(nèi)完成。我盤算了一下，兩周的時間只能做立法質(zhì)量的評估，但是對于立法效果的預(yù)估，需要通過調(diào)查問卷的方式，在這個期限內(nèi)完不成，需要給我一個月的時間。條法司的領(lǐng)導(dǎo)想了一下，很堅定地說，那就給你一個月，咱們要把這個評估做扎實，經(jīng)得起推敲。他們還特別提出，如果發(fā)現(xiàn)有問題，哪怕是顛覆性的問題，會引起新的工作甚至于返工，也一定要直言不諱地提出來。要求我完全站在客觀中立的第三方的角度來看待這個立法，不用考慮人情因素，不用考慮非學(xué)術(shù)性的因素。這些都特別讓我感動。

《中國政府采購報》：確實如您所說，87號令的出臺有很多幕后功臣，正式頒發(fā)的87號令，是社會各界集思廣益、精雕細(xì)刻的心血和結(jié)晶。那么，對于87號令的立法評估和預(yù)估，國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所做了哪些準(zhǔn)備？又從哪些方面進行了評估和預(yù)估？

趙勇：剛才講到，立法前評估在國內(nèi)是很少做的，和我們以往承接的研究課題大不一樣。第一需要明確評估的目的和意義，第二要設(shè)計立法質(zhì)量和實施效果評估的基本原則，第三要在此基礎(chǔ)上設(shè)計評估的指標(biāo)體系，然后是具體實施評估工作。我簡要介紹一下。

立法質(zhì)量和實施效果評估的原則有這么幾個：第一是客觀性原則，堅持實事求是，保證客觀公正，不預(yù)設(shè)研究結(jié)論。第二是各方參與，在評估過程中，把政府采購各方的當(dāng)事人，包括采購人、供應(yīng)商、代理機構(gòu)、評審專家跟監(jiān)督部門都納入進來。第三是定性和定量相結(jié)合。在質(zhì)量評估中，對信息的采集、整理、加工，主要采用定性的方法，用邏輯思維對修訂草案進行規(guī)范的分析和判斷，進而形成對立法質(zhì)量和立法特色的基本評判；定量研究，則是根據(jù)研究、資料搜集以及調(diào)查問卷的結(jié)果，用實證的方法對實施效果進行評估。此外，還有一個回歸性原則，對立法質(zhì)量和實施效果進行評估和預(yù)估之后，圍繞修訂草案的內(nèi)容形成研究報告。以上是評估的原則。

下面介紹一下評估指標(biāo)體系的設(shè)計。整個評估工作分成兩大塊，分別是立法質(zhì)量的評估和實施效果的預(yù)估。立法質(zhì)量評估的一級指標(biāo)是立法形式評估。二級指標(biāo)包括立法主體的合法性，立法程序的合法性，立法體例的合法性，立法技術(shù)的合法性，實體權(quán)力（利）、義務(wù)的合法性，實體權(quán)力（利）、義務(wù)的合理性，還有就是程序權(quán)力（利）、義務(wù)的合理性。

對于立法實施效果的評估，有兩個一級指標(biāo)，分別是執(zhí)法評估和守法評估。執(zhí)法評估又分成幾個二級指標(biāo)，包括執(zhí)法的積極性、執(zhí)法的正當(dāng)性、執(zhí)法的可行性和法規(guī)的實現(xiàn)性。守法評估則可分為主動守法的效果和被動守法的效果兩個二級指標(biāo)。

以上所有二級指標(biāo)又進一步分解成若干三級指標(biāo)，這里就不再贅述了。這就是整個指標(biāo)體系的設(shè)計。

經(jīng)過我們?nèi)娴脑u估和預(yù)估，研究發(fā)現(xiàn)：87號令立法主體合格，立法程序合法、完善，立法體例科學(xué)、合理，立法內(nèi)容完整、符合邏輯，各方主體權(quán)利義務(wù)配置平衡、協(xié)調(diào)。調(diào)研對象普遍認(rèn)為，87號令在權(quán)利（力）與責(zé)任匹配、降低交易成本及構(gòu)建誠信體系等方面具有突出特色，并將產(chǎn)生較好的實施效果，有利于促進政府采購市場健康有序發(fā)展。

《中國政府采購報》：研究所設(shè)置的這些評估原則、評估指標(biāo)、評估方法都非常嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，為您和研究所點個贊。我們知道，10多年來，財政部出臺了很多政府采購部門規(guī)章、制度辦法。不過，據(jù)了解，像87號令這樣專門委托第三方進行立法評估和預(yù)估的，我們不敢說史無前例，但是也相當(dāng)少見了。您如何評價政策制定者的這一做法？

趙勇：我在博士論文里研究了美國聯(lián)邦政府的政府采購制度。最后梳理總結(jié)的時候，發(fā)現(xiàn)美國聯(lián)邦政府采購政策和法律的制定過程中，有三個機制：一是問題解決的機制，二是各方利益的平衡機制，三是責(zé)權(quán)利的分配機制。研究發(fā)現(xiàn)，美國政府采購法律制度的構(gòu)建過程中，各個利益相關(guān)方在整個立法的不同階段，都不同程度地參與了法律制度設(shè)計中的博弈過程。這樣的話，立法的質(zhì)量就比較高，實施的效果也比較好。

回到你問的問題。回顧財政部近年出臺的政策法規(guī)，我總體的感覺是，立法質(zhì)量越來越高，而立法過程中，起草、調(diào)研、征求意見，各方的參與程度越來越深，專家、智庫也發(fā)揮著越來越重要的作用，越來越朝著科學(xué)化和民主化的方向發(fā)展。我認(rèn)為這體現(xiàn)了時代的進步。因為現(xiàn)代社會的各方利益關(guān)系，和過去農(nóng)業(yè)和工業(yè)時代相比更加復(fù)雜，不是靠少數(shù)人拍一下腦門，就能形成一個完善的法律。這種社會各方的參與、知識精英的參與，特別是史無前例的立法前評估工作，充分體現(xiàn)了我們立法理念的提升和立法程序的完善。

更進一步，立法評估不僅有利于87號令本身立法技術(shù)的完善，以及立法質(zhì)量的提高，提升87號令制度設(shè)計的實施效果，更重要的是，這種分析評估有利于完善法律實施的反饋機制。通過評估的過程，特別是其中的調(diào)研過程，能夠形成有效的法制宣傳，提升社會的參與程度。通過調(diào)研，吸收業(yè)內(nèi)專家對87號令的態(tài)度和意見，客觀地反映法律的績效，同時有助于開展立法質(zhì)量和實施效果評估模式的探索，為構(gòu)建立法質(zhì)量和實施效果的評估體系提供基本方法。換句話說，這次評估對推動今后其他法律法規(guī)的質(zhì)量和效果的評估機制的常態(tài)化，都有著積極的進步意義。可以說，財政部的這次立法前評估在政府采購政策制定乃至整個國家立法歷史上邁出了非常可喜的一步。我們在國家走這一步的過程中做了一點點貢獻(xiàn)，也感覺到特別光榮和神圣。

《中國政府采購報》：我非常贊同您的觀點。2013年全國政府采購工作會議以來的立法修法工作，在制度設(shè)計、操作執(zhí)行等方面都有了很明顯的進步。以87號令為例，從具體內(nèi)容看，87號令體現(xiàn)出三大突出亮點：明確采購人主體責(zé)任，強化權(quán)責(zé)對等；堅持問題導(dǎo)向，完善監(jiān)管措施；落實放管服改革要求，降低制度性交易成本。您如何評價這些創(chuàng)新內(nèi)容？您認(rèn)為，這背后是怎樣的理念變革？

趙勇：我曾經(jīng)發(fā)表過一篇文章——《<政府采購法實施條例>與政府采購制度改革》。我們的招標(biāo)采購制度經(jīng)歷了這些年的發(fā)展，走過了西方幾百年的歷程，在取得進步的同時，確實也發(fā)現(xiàn)了很多問題和困惑。而面對這些問題，各地在探索的時候，出現(xiàn)了不同的解決問題的思路和措施。那么，如何判別哪些措施是切實可行的正向改革，哪些是退步的、飲鴆止渴的逆向改革呢？實際上，黨的十八大用“必須以更大的政治勇氣和智慧全面深化改革”的決定，對這個問題作出了明確的回答。就是要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，而不是用行政化的方法來解決政府采購中的問題。無論是簡政放權(quán)也好，還是放管服，都是一種市場化的改革方向。我在文章里，形成了判別政府采購領(lǐng)域改革方向的三條評價標(biāo)準(zhǔn)。分別是：權(quán)利與責(zé)任相匹配、降低交易成本以及建立良幣驅(qū)除劣幣的信用體系。我當(dāng)時是用這三條標(biāo)準(zhǔn)來評價《條例》的。可以看出，《條例》在這三方面都取得了長足的進步。今天，我還用這三條標(biāo)準(zhǔn)來看87號令。

我們可以看到，87號令在實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等、降低交易成本跟建立誠信體系方面，在《條例》的基礎(chǔ)上又向前走了一步。比如還權(quán)于采購人，給采購人更多的權(quán)利，比如在評標(biāo)時將資格審查的權(quán)利明確賦予采購人等。在賦予采購人權(quán)利的同時，它也給了采購人更大的責(zé)任。比如在確定需求、編制招標(biāo)文件、發(fā)布公告、履約驗收等。既增加了采購人的權(quán)利，同時也增加了他的責(zé)任，在實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等方面有很好的體現(xiàn)。

在降低交易成本方面，包括對于資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的售價的規(guī)定、對于投標(biāo)保證金的退還方面的要求、對于減少樣品要求的規(guī)定等，都能減少供應(yīng)商的投標(biāo)成本。此外，通過加大公開力度降低監(jiān)督成本。

在信用體系的構(gòu)建方面也有新的舉措，這里就不細(xì)講了。

我的總體感受是，87號令符合正向改革的特點，我對此舉雙手贊成。

如果說這背后的理念的變革，那就是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。我們的立法者越來越相信市場主體的能力，越來越相信他們的聰明才智，相信他們在簡政放權(quán)的背景下的自律能力、責(zé)任意識的提升，和市場的自我凈化的功能。出現(xiàn)了問題不要緊，但是不要一出現(xiàn)問題，就用政府有形的手到市場上去亂摸。比如，87號令第三十一條提到，非單一產(chǎn)品采購項目，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項目技術(shù)構(gòu)成、產(chǎn)品價格比重等合理確定核心產(chǎn)品，并在招標(biāo)文件中載明。這個也是把一定的自主權(quán)交給了采購人。這都是非常可喜的變化。而且這些變化不僅體現(xiàn)在87號令中，也體現(xiàn)在近些年來財政部出臺的一系列的規(guī)章制度中。在政府采購活動中，需要政府事前審批的事項越來越少，采購人的自主權(quán)越來越大，供應(yīng)商的合法權(quán)益越來越多地得到保障，社會公眾也越來越多地可以參與政府采購的監(jiān)督，這些都體現(xiàn)出上述理念的變革。這是國家治國理念的提升，體現(xiàn)出財政部門科學(xué)化、民主化立法的總的趨勢。

《中國政府采購報》：政策好不好，落地才算數(shù)。在貫徹落實87號令的過程中，您有什么建議意見？

趙勇：第一點是宣傳。通過媒體，包括我們研究機構(gòu)以及培訓(xùn)機構(gòu)，廣泛地宣傳，形成各方當(dāng)事人，包括采購人、代理機構(gòu)、供應(yīng)商等學(xué)習(xí)87號令的一個小高潮，帶動大家業(yè)務(wù)能力的提高。

第二點，也是我一直強調(diào)的。成文法和普通法各有優(yōu)缺點。我們國家采用的是成文法體系。成文法最大的優(yōu)點就是可以直接套用，各方當(dāng)事人可以不是特別明白法條背后的機理，就可以直接套用。但成文法的缺點也是顯而易見的，立法總是滯后于實踐。在我們國家的這種社會進步和變革的速度下，總會出現(xiàn)法條中沒有列舉全的情形。這時，當(dāng)事人就無所適從了。因為實際情形和法條中的規(guī)定內(nèi)容不完全一致，當(dāng)事人不知道立法的機理和宗旨，就會出現(xiàn)困惑和偏差。這時，普通法的優(yōu)點就出來了：各方明白法理，所以會處理不同的情形。但普通法對于立法、司法和執(zhí)法者的能力要求則會高很多。所以，在我國，對于法律法規(guī)的解釋和解讀就顯得尤其重要，要讓各方當(dāng)事人不僅知曉法條的內(nèi)容，還須明白立法的機理，以便應(yīng)對不同的情形。

第三點，還是要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。這在87號令貫徹落地中怎么體現(xiàn)呢？不是按照過去行政的辦法，層層施壓，上級逼著下級去怎么做，政府機關(guān)、行政監(jiān)督部門逼著采購人和供應(yīng)商去怎么做。在市場經(jīng)濟中，應(yīng)當(dāng)讓守法的人能夠順順利利地把采購項目執(zhí)行好，得到合理的回報；讓違法的當(dāng)事人，不管是采購人還是代理機構(gòu)、評審專家或供應(yīng)商，必須得到相應(yīng)的處罰，承擔(dān)違法的責(zé)任。只有這樣，法律才能夠得到有效的貫徹。既然《條例》和87號令都加大了信息公開的力度，擴大了供應(yīng)商的權(quán)益，那么社會各界就應(yīng)當(dāng)利用好法律賦予我們的權(quán)利，帶著放大鏡來監(jiān)督政府采購項目的實施情況。而供應(yīng)商在自己的合法權(quán)益受到侵害的時候，也應(yīng)拿起法律的手段，用合法的途徑，不管是詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議，還是行政訴訟，來堅決捍衛(wèi)自己的權(quán)利。在捍衛(wèi)自己權(quán)利的同時，社會的公正也到了體現(xiàn)，法律法規(guī)也就得到了很好的貫徹落實。

《中國政府采購報》：謝謝趙教授跟我們分享您的精彩觀點，也衷心希望87號令的各項創(chuàng)新要求和舉措能夠得到很好的貫徹實施，推動政府采購事業(yè)發(fā)展。

趙勇：管理學(xué)碩士，法學(xué)博士，美國德州大學(xué)圣安東尼奧分校商學(xué)院、喬治·華盛頓大學(xué)法學(xué)院訪問學(xué)者。現(xiàn)任國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所所長，專門從事政府采購、國際貿(mào)易、招標(biāo)投標(biāo)等領(lǐng)域的科研和教學(xué)工作。

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