?形成分散型監管體系（下）

政采板塊組合式法律構架

形成分散型監管體系（下）

■ 徐煥東

三、政府采購“本法”效力遞減導致監督管理功能弱化

政府采購“多法”并存，加之眾多的條例和管理辦法，還帶來了一個不容忽視的問題：《政府采購法》本應是規范政府采購行為的根本“大法”“本法”，而在現實中卻成了一部“小法”，甚至隨著醞釀之中的軍事采購條例、部分地區《公共資源交易管理條例》等規章辦法的出臺和推廣，其日漸勢微的局面已經顯現，其規范的范圍、產生的效力以及發揮的功能作用都有進入下行通道的可能。

首先，從政府采購適用兩法的采購規模和范圍可以看出，《政府采購法》規范的采購規模與金額只占政府采購總規模的小部分。

《政府采購法》第四條關于“政府工程采購進行招標投標的，適用《招標投標法》”的規定，因為并沒有說明在多大程度上適用，導致人們理解為“政府工程招標采購完全適用于《招標投標法》”。從《政府采購法實施條例》也可以看出，在立法層面正是如此理解的。由此產生的問題是，由于我國政府公共基礎投資在經濟發展中占有極其重要的地位，從中央到地方，各級政府鐵路、道路、橋梁、城市基礎建設、辦公大樓建設等支出金額十分龐大，且基本上都屬于招標的范疇，這些工程采購本質上都是政府采購的組成部分，卻因為采取招標方式而不適用《政府采購法》。

狹義的政府采購范圍限制在政府集中采購目錄以內和限額標準以上的部分，即只是財政資金的一部分進入了《政府采購法》的規范范圍內。落實在具體項目上，也主要停留在采購汽車、電腦、空調電器、家具、儀器之類的貨物和服務方面。因此，真正按《政府采購法》采購的金額十分有限。2014年，全國政府采購規模總計為17305．34億元，占全國財政支出和GDP的比重分別僅為11.4%和2.7%。2015年，全國政府采購規模為21070.5億元，首次突破2萬億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為12%和3.1%，均遠遠低于國際上政府采購規模約占GDP10%的比例。更重要的是，政府工程采購金額明顯高于貨物與服務采購金額。2014年，政府工程采購金額占采購總規模的58.6%；2015年，政府工程采購占采購規模的比重為52.9%。2016年，全國政府采購同口徑規模為25731.4億元，工程類采購規模為13630.4億元，占全國政府采購同口徑規模的53%。顯然，如果政府工程采購主要是招標（基本如此），意味著真正執行《政府采購法》的部分只是相對較小的一部分。因此，僅從采購規模和金額上看，狹義的主要規范政府貨物和服務采購的《政府采購法》，已成為實際上的“小法”，其規范的面和量受到限制，監督管理的功能和作用自然也受到限制和弱化。

其次，政府采購“本法”的弱勢，也可從一些地方政府采購機構的設置上看出端倪。實際上，在全國許多地方，政府采購被納入招標投標機構的監督管理范圍之內，如不少地方政府設置招標投標中心、招標投標監督管理局，招標投標管理局下設政府采購科、招標投標中心下設政府采購中心。實際操作層面，作為政府采購“母法”“大法”的《政府采購法》，因其規范的內容和范圍等趨于緊縮，其功能難以體現出來。

最后，對于一種規范政府每年數萬億元乃至數十萬億元公共資金的采購行為（從大采購概念上講），應當具備完整、統一、科學嚴謹的制度規范。但縱觀我國目前的政府采購法律制度體系，卻由不同的法律拼接組成，由此形成的監督管理主體、權利責任和義務各不相同，既不夠完整，也欠嚴謹。今后，完善政府采購法律制度時，必須從全局的角度進行研究。筆者認為，至少有以下幾個方面的問題需要重點關注。

第一，既然頒布了《政府采購法》，為什么政府工程招標采購卻要適用《招標投標法》？而且是從實施方式到監督管理的完全適用，此中道理和法理何在？

第二，招標投標作為一種采購方式，是否需要專門立法？如果一種具體采購方式需要專門立法，那么，政府采購中是否還需要競爭性談判采購法、詢價采購法、單一來源采購法？

第三，政府采購合同與普通民事合同是否存在差別？存在哪些差別？政府采購監督管理機構對于政府采購合同是否有裁決權、監督管理權？是否具備廢除、終止合同的權利？

（作者單位：中央財經大學政府管理學院）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。