養老業PPP發展亟待破除四大瓶頸

養老業PPP發展亟待破除四大瓶頸

■ 趙曄

隨著老齡化社會的臨近，養老服務供給側總量不足和結構失衡的問題日益明顯，政府和社會資本合作(PPP)模式為此提供了一條行之有效的路徑。截至2016年3月底，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫項目庫中的養老項目已達201個。但根據庫中相關數據分析，此領域的發展仍較為滯后。從項目規模看，僅占PPP項目總量的3%左右，遠低于市政交通、生態環保等項目。從具體內容看，養老業、老年公寓、醫養結合是主要投資范圍，難以滿足多元的養老服務需要。從分布區域看，養老PPP項目布局嚴重不均衡，排在前三名的分別為山東、貴州、四川，三者項目總數占總項目的50%，有9個省市自治區的養老PPP項目甚至為零。為促進我國養老PPP項目的發展，亟需破解以下四大瓶頸。

一是切入點選擇難度較大。基礎設施建設領域是我國最早采用PPP模式的領域，此領域項目眾多，成功案例也較多。但養老業的行業特點與基礎設施建設領域有很大差別，其切入點選擇較為困難。目前我國養老方式多元，有居家養老、社區養老和機構養老等多種方式，養老設施的呈現形態也趨于多樣化。如社區養老機構表現為日間照料中心、老年活動站、托老所等形態，機構養老表現為老人福利院、老人院、老人醫院等形態。如何在這些設施形態中尋求PPP模式的有效切入點，是推廣養老業PPP模式的首要問題。

根據國際經驗，“建設-維護-移交+委托運營”模式可作為我國推廣養老服務業PPP的一個切入點。該模式的特點是：政府先與投資方簽訂協議，確定雙方的責任義務。投資方負責項目建設和設備的置辦、維護，政府方通過租賃的方式來付費使用養老設施，之后將設施交給專業的運營單位，并根據入住情況給予一定財政補貼。這種模式下，運作相對專業化，服務質量較高，還可減少財政支出的壓力。

二是政府推進動力不足。養老項目的需求往往是一個自然產生的過程，且隨著城市發展、舊城改造、人口老齡化等而不斷變化。這種需求的自然性，導致政府對養老項目了解不足，在推進養老PPP項目方面動力缺乏，目前對養老業規劃的欠缺就是典型表現之一。

養老業提供的是軟性服務，這與基礎設施項目相比有很大區別。基礎設施可通過硬性指標來衡量設施的建設和運營情況，在這種硬性規定下，政府的監管相對容易。而養老項目的服務特性使得采用硬性標準進行監管過于片面，同時缺少服務評價標準，導致政府的監管難度較大，進一步弱化了政府推進此類項目的動力。政府應匯總本地老年人口的數據、健康狀況和收入狀況等，全面掌握本地養老需求，并進行相應的規劃設計。建立養老服務PPP模式動態評價體系，采用科學、合理的指標綜合評定服務質量。

三是缺乏成熟的收費機制。收費標準和收費方式的選擇，將對投資回報率、投資回收周期等指標產生決定性影響，進而影響社會資本參與的積極性。當前，我國養老PPP項目往往根據服務類型、服務等級設置收費標準，包括月付制、年付制或會員制等方式，缺乏政策指導以及相對成熟的經驗。

筆者認為，未來養老PPP項目應堅持微利綜合的原則。基于其公益性的特征，利潤不能過高，設定為10%以內相對合理。從投資回報期看，可設置為10年左右。此外，可借鑒國外“收益帶系統”的利益分割機制，對收費的項目進行靈活分割。收益不高的項目，私營方可獲得絕大部分收益；高收益的項目，政府可最大限度地來分享項目收益。

四是法律制度有待完善。近年來，我國PPP立法逐漸加快步伐，中央、省、市級各類PPP法律法規、規范性文件、指導意見陸續頒布實施，但頂層立法仍相對滯后，部分現行法律法規交叉，PPP項目長期高效運營仍缺乏政策法律保障。應在梳理現有法律的基礎上，進一步完善PPP法律法規體系，建立多元化的爭議解決方式，保護公私雙方的合法權益。

（作者單位：遼寧省委黨校經濟學教研部）

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