著力發(fā)揮政府集中采購在新時(shí)代下的治理功能

【國管局、國采中心政府采購論文集成果展示③】

著力發(fā)揮政府集中采購在新時(shí)代下的治理功能

■ 王叢虎

重點(diǎn)句：政府集中采購擔(dān)負(fù)著政府感知市場、引導(dǎo)市場、合理配置公共財(cái)政資金的重任，起著供給側(cè)與需求側(cè)之間的橋梁和紐帶作用。作為治理工具的政府集中采購，其自身也應(yīng)不斷發(fā)展完善，才能更好地發(fā)揮其功能，推進(jìn)我國各項(xiàng)制度體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、新時(shí)代下的新矛盾、新使命

1.新時(shí)代下的新矛盾

黨的十九大提出，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。從“物質(zhì)文化需要”到“美好生活需要”，從“落后的社會(huì)生產(chǎn)”到“不平衡不充分的發(fā)展”，這是這個(gè)時(shí)代的新變化，也是這個(gè)時(shí)代需要解決的新使命。發(fā)展不平衡，在當(dāng)下的中國表現(xiàn)是多方面的，主要有城鄉(xiāng)不平衡、地區(qū)不平衡、人群不平衡、領(lǐng)域不平衡等。如，城鄉(xiāng)的不平衡表現(xiàn)在城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村生產(chǎn)力水平發(fā)展不充分，在整個(gè)社會(huì)資源過度向城市傾斜的制度安排下，引發(fā)和放大了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；地區(qū)的不平衡表現(xiàn)在東、中、西部發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的不平衡；人群的不平衡表現(xiàn)為不同收入階層，不同職業(yè)群體間、弱勢群體與社會(huì)普通人群間的不平衡；領(lǐng)域不平衡表現(xiàn)為不同行業(yè)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域間的不平衡等等。發(fā)展不充分，在當(dāng)下中國的表現(xiàn)也是多方面的，主要有環(huán)境保護(hù)和生態(tài)發(fā)展的不充分、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供的不充分、城市和社會(huì)治理水平發(fā)展的不充分、精神文明現(xiàn)代化程度發(fā)展的不充分等等。發(fā)展的不平衡與不充分又是相互關(guān)聯(lián)的，發(fā)展的不平衡必然會(huì)導(dǎo)致發(fā)展的不充分問題，而發(fā)展的不充分又反過來會(huì)加劇發(fā)展的不平衡。為此，要解決新時(shí)代下人民群眾日益增長的對(duì)美好生活的需要，就必須解決發(fā)展的不平衡與不充分的問題。

2.新時(shí)代下的歷史使命

黨的十九大報(bào)告在充分分析并提出社會(huì)主要矛盾的同時(shí)，也清楚認(rèn)識(shí)到了未來發(fā)展還存在的問題，或者說是未來發(fā)展的主要著力點(diǎn)，即“發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)水平有待提高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)；民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題；社會(huì)文明水平尚需提高……”。不難看出，這些問題也可以看作新矛盾下的具體體現(xiàn)。而解決這些問題，需要我們的“偉大斗爭，偉大工程，偉大事業(yè)，偉大夢想”。對(duì)于推進(jìn)現(xiàn)代化偉大事業(yè)來說，現(xiàn)階段的主線就是要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并把它作為一個(gè)整體戰(zhàn)略。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革顯然是要解決結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題，以實(shí)現(xiàn)總體的更優(yōu)化的平衡狀態(tài)。既然新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的內(nèi)涵清晰地聚焦于發(fā)展的不平衡不充分問題上，要總體把握現(xiàn)代化戰(zhàn)略方針的主線，就必須順理成章地緊扣以優(yōu)化結(jié)構(gòu)來化解矛盾的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。以往的宏觀需求管理更多側(cè)重于總量問題，而現(xiàn)在必須強(qiáng)調(diào)供給管理更多側(cè)重于結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。我們按照主線來推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)際上就是要以改革為核心、以現(xiàn)代化為主軸攻堅(jiān)克難，對(duì)制度供給做有效的創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新打開科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的巨大潛力空間，形成動(dòng)力體系和供給體系轉(zhuǎn)型升級(jí)的系統(tǒng)創(chuàng)新。

解決新矛盾、完成歷史使命需要通過治理現(xiàn)代化來實(shí)現(xiàn)，即治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、政府集中采購擔(dān)負(fù)著現(xiàn)代化的歷史使命

自2003年起在我國全面展開的政府集中采購制度，其本身就是一個(gè)現(xiàn)代化的治理工具，同時(shí)也是治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。眾所周知，政府集中采購是連接政府與市場、供給與需求的橋梁，也是供給側(cè)改革的重要環(huán)節(jié)。為此，在新時(shí)代下，政府集中采購將承載著更多、更重要的歷史使命。

第一，作為政策工具的政府集中采購，應(yīng)該也必將承載起落實(shí)財(cái)政支出政策的各項(xiàng)功能。作為財(cái)政支出的重要內(nèi)容，同時(shí)也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，這個(gè)調(diào)節(jié)手段和政策工具，擔(dān)負(fù)著政府感知市場、引導(dǎo)市場、合理配置公共財(cái)政資金的重任，起著供給側(cè)與需求側(cè)之間的橋梁和紐帶作用。正是這樣的一個(gè)政策工具，則可以發(fā)揮著更大的政策功能。如，通過綠色集中采購，即強(qiáng)制采購或優(yōu)先采購節(jié)能清單和環(huán)保清單產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明的政策功能；通過優(yōu)先采購或者強(qiáng)制采購科技創(chuàng)新產(chǎn)品來倒逼企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品更新?lián)Q代；通過為中小微企業(yè)預(yù)留份額或者優(yōu)先采購來推動(dòng)這些企業(yè)的發(fā)展與創(chuàng)新；通過購買民族企業(yè)的產(chǎn)品來解決民族企業(yè)發(fā)展不平衡不充分的問題；通過購買接受弱勢人群就業(yè)的企業(yè)產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)人群之間不平衡的問題，等等。政府集中采購的這些功能恰恰體現(xiàn)了其是解決十九大提出的“發(fā)展不平衡不充分”的最為有效的政策工具。當(dāng)然，我們也欣喜地看到，以中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心（以下簡稱國采中心）為代表的許多集中采購中心在落實(shí)這些政府采購政策功能方面做了很多、很好、很有效的工作，也為這些政策功能的實(shí)現(xiàn)做出重大貢獻(xiàn)和有益探索。

第二，作為治理工具的政府集中采購，應(yīng)該也必將承擔(dān)起走向治理現(xiàn)代化的重任。在各項(xiàng)公共事務(wù)的治理中，治理工具是實(shí)現(xiàn)“善治”的有力抓手，具有不可替代的重要作用。治理能力的現(xiàn)代化首先是治理工具本身的現(xiàn)代化問題。只有公共部門的治理工具的多樣化、科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化，才能攻堅(jiān)克難，完成各種各樣的艱巨任務(wù)，實(shí)現(xiàn)各種治理目標(biāo)。政府集中采購作為一項(xiàng)包括系列措施的治理工具，是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，也是建立現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的核心內(nèi)容。它也要隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展而不斷得到完善。我們也欣喜地看到，國采中心作為中央政府集中采購的核心公共部門，多年來不斷改革創(chuàng)新、不斷完善政府集中采購這一治理工具、引領(lǐng)了全國乃至世界范圍的治理工具創(chuàng)新。如，國采中心在全國首推的批量采購就是對(duì)政府集中采購的再創(chuàng)新，不僅節(jié)約了財(cái)政資源，更為供應(yīng)商的技術(shù)創(chuàng)新帶來商機(jī)；國采中心在全國首推的投標(biāo)人的零擔(dān)保投標(biāo)，不僅大大降低了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，更重要的是為國家開創(chuàng)了良好的營商環(huán)境，為促進(jìn)“雙創(chuàng)”起到帶頭示范效應(yīng)。再如，國采中心的內(nèi)控建設(shè)，實(shí)際上也是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。正是內(nèi)控制度的不斷完善，既實(shí)現(xiàn)了組織的公開透明、廉潔清正，更提高了采購效率、增強(qiáng)了公共部門的公信力。其次是使用治理工具的組織或個(gè)人的思想、意識(shí)和能力的現(xiàn)代化問題。政府集中采購規(guī)范與約束了采購人或公共部門的“花錢任性”“購買隨意”“不計(jì)成本效益”等不良行為，更從靈魂深處觸動(dòng)了他們的采購理念，改變著他們的購買行為，引導(dǎo)著他們思考如何使用集中采購這個(gè)有效的工具。應(yīng)該說，政府集中采購制度的實(shí)施倒逼著公共部門和公務(wù)人員思想意識(shí)的現(xiàn)代化，并提升了公共部門和公務(wù)人員使用現(xiàn)代化工具的能力。這對(duì)更好發(fā)揮政府集中采購這一現(xiàn)代治理工具的功能和成效無疑具有極大的促進(jìn)作用。

第三，作為治理現(xiàn)代化重要內(nèi)容的政府集中采購，同樣也有著一個(gè)自身現(xiàn)代化的過程。治理現(xiàn)代化不僅是治理能力的現(xiàn)代化，還要包括制度體系的現(xiàn)代化。政府集中采購正是對(duì)過去分散采購制度的一次制度變革，也屬于正在加快現(xiàn)代化進(jìn)程中的各項(xiàng)制度的一個(gè)重要內(nèi)容。所以，政府集中采購制度不斷發(fā)展和完善的過程是治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，也是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的內(nèi)容。只有不斷完善政府集中采購制度，才能更好地發(fā)揮其政策工具、治理工具的功能和作用，才能更好地推進(jìn)我國各項(xiàng)制度體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。

三、如何讓政府集中采購?fù)瓿尚率姑?/strong>

綜上，政府集中采購承載著我國新時(shí)代下的新任務(wù)和歷史使命，只有不斷完善政府集中采購制度，并使之與中國的國情相適應(yīng)，才能從各個(gè)方面發(fā)揮好政府集中采購作為政策工具和治理工具的功能，進(jìn)而解決十九大提出的“發(fā)展不平衡不充分”的矛盾。不可否認(rèn)，雖然我國政府集中制度已經(jīng)運(yùn)行了十五年，但是仍有不完善的方面。正如剛剛閉幕的2017年全國政府采購工作會(huì)議所提出的那樣，我國政府采購的管理和執(zhí)行機(jī)制還不夠完善，采購代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家的專業(yè)支撐作用有待加強(qiáng)，采購單位對(duì)“慢貴差”的反映仍然較多，政府采購政策功能的引領(lǐng)示范作用難以適應(yīng)新時(shí)代的需要，當(dāng)然還有采購人的政府集中采購意識(shí)和能力有待提高等問題。那么，如何進(jìn)一步完善政府集中采購的各項(xiàng)制度呢？我們認(rèn)為，應(yīng)充分關(guān)注如下方面。

第一，強(qiáng)化政府集中采購的現(xiàn)代化制度建設(shè)。如前所述，政府集中采購作為一項(xiàng)現(xiàn)代制度，也與黨中央國務(wù)院的大政方針和各項(xiàng)改革措施緊密結(jié)合。就完善制度而言，要深入落實(shí)“放管服”改革要求，并將其融入具體的制度改革中，不斷完善政府集中采購的各項(xiàng)制度。如，根據(jù)不同地區(qū)的不同情況，在提高政府集中采購規(guī)模和發(fā)揮其政策功能的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整相關(guān)限額標(biāo)準(zhǔn)和集中采購的范圍標(biāo)準(zhǔn)，確立合理的集中采購目錄，提高預(yù)算部門的自我管理、自我監(jiān)督能力，同時(shí)不斷提高代理機(jī)構(gòu)行業(yè)自律和評(píng)審專家的職業(yè)能力；為激活“雙創(chuàng)”、營造良好的營商環(huán)境，還要不斷優(yōu)化供應(yīng)商參加政府采購的程序，嚴(yán)格禁止違規(guī)設(shè)置供應(yīng)商資格條件，規(guī)范保證金的收取及退還，有條件的地區(qū)徹底取消保證金的收繳，或者以保證保函替代保證金等，以真正降低制度性交易成本，建立現(xiàn)代化的集中采購制度。

第二，完善政府集中采購的各種現(xiàn)代運(yùn)行機(jī)制。隨著我國現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，我國政府集中采購的各項(xiàng)機(jī)制有待進(jìn)一步完善。如，政府采購的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)完善，應(yīng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、健全“雙隨機(jī)一公開”工作機(jī)制；建立健全政府采購信用評(píng)價(jià)機(jī)制、打造全國政府集中采購信用一體化以及對(duì)接信用中國的現(xiàn)代信用機(jī)制；還應(yīng)強(qiáng)化集中采購預(yù)算-計(jì)劃-購買-資產(chǎn)管理一體化的運(yùn)行機(jī)制，以及信息報(bào)送和共同共享機(jī)制，等等。

第三，充分利用現(xiàn)代化的各種技術(shù)手段。當(dāng)下“互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)”已經(jīng)非常成熟，如何充分利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)來實(shí)現(xiàn)政府集中采購的各項(xiàng)功能，也應(yīng)當(dāng)成為改革的重點(diǎn)。具體說來，應(yīng)建設(shè)“全國一張網(wǎng)”的政府采購電子賣場，以提高政府采購效率和透明度；建設(shè)全國或省市的政府集中采購大數(shù)據(jù)，并充分利用云計(jì)算、互聯(lián)互通的技術(shù)，以發(fā)揮政府集中采購治理工具的作用和功效；強(qiáng)化政府采購的績效預(yù)算信息匯總和報(bào)送技術(shù)，以提高政府集中采購的預(yù)測與引導(dǎo)作用，等等。

第四，優(yōu)化政府集中采購的法治環(huán)境和法律制度。政府集中采購的作用和功能的發(fā)揮離不開良好的法治環(huán)境和法律制度的保障。應(yīng)該看到，我國政府集中采購的法治環(huán)境還有待優(yōu)化，法律政策體系還有待完善。具體說來，我們應(yīng)按照推動(dòng)形成全面開放新格局的要求，積極開展加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》及其他雙多邊議題談判，拓展對(duì)外合作新空間；應(yīng)認(rèn)真研究和梳理政府采購、政府購買服務(wù)、政府和私人部門合作以及工程建設(shè)招投標(biāo)等之間的法律適用和法律體系問題，以真正降低制度性交易成本；應(yīng)認(rèn)真研究和編纂政府集中采購本身的法律、法規(guī)、政策的內(nèi)容體系，在鼓勵(lì)各地制度創(chuàng)新的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)法治體系的現(xiàn)代化；還應(yīng)積極回應(yīng)全國正在進(jìn)行的公共資源交易平臺(tái)整合和制度改革創(chuàng)新的問題，以確保依法行政與改革創(chuàng)新的有機(jī)融合。

我們也應(yīng)準(zhǔn)確定位政府集中采購與機(jī)關(guān)事務(wù)管理之間的關(guān)系，尤其是從建立政府集中采購全生命周期供應(yīng)鏈的角度看，機(jī)關(guān)事務(wù)管理和政府集中采購更是密不可分、相互滲透、相得益彰的。為此，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，尤其是推進(jìn)辦公用房、公務(wù)用車、國有資產(chǎn)管理和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能等方面的經(jīng)驗(yàn)做法，更體現(xiàn)了政府集中采購如何通過機(jī)關(guān)事務(wù)管理更大發(fā)揮治理工具的作用。所以，從這個(gè)角度來說，努力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)治理法治化、服務(wù)規(guī)范化、保障標(biāo)準(zhǔn)化、管理精細(xì)化、機(jī)構(gòu)職能化、手段信息化、評(píng)價(jià)績效化目標(biāo)，既可視作機(jī)關(guān)事務(wù)管理為建設(shè)現(xiàn)代政府、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出的貢獻(xiàn)，也同樣可看作政府集中采購的應(yīng)有之意。

（本文摘錄于國管局、國采中心《學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神 推進(jìn)政府采購創(chuàng)新發(fā)展論文集》；作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

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